(原文撰於1997年，若干條文及段落內容可能與現況不符，特此聲明。)
壹、前言
前一陣子全省各地紛傳垃圾大戰，如台北縣三峽鎮潭子新興垃圾場完工，民眾圍場堵路，廢棄物不得其門而入；高雄西青埔垃圾場一再延長使用壽命，令當地民眾忍無可忍而發動抗爭；桃園市公所欲擴建虎頭山垃圾場，遭到強力反對，垃圾清運被迫停擺數天，全市臭不可聞，虎頭山垃圾場更一度延燒竟夜，蔚為奇景。這一連串從北至南大規模的抗爭行動，迫使決策當局不得不全面檢討垃圾處理的病灶，拿出治病藥方。由此可見，如何解決垃圾問題，已經成為政府當前最迫切的課題，然而垃圾掩埋場或焚化場的用地取得，相關法令所規定的，卻十分有限，因此本文試圖由都市計畫的觀點來探討垃圾場用地取得的相關規定，並探討垃圾處理在目前所遭遇到的困難。
貳、相關法規規定
目前負責整個台灣垃圾問題規劃與政策的單位，為環保署廢棄物管理處。在相關法規方面，與垃圾處理有關的，主要有「廢棄物清理法」、「環境保護事業管理辦法」等法規。
依廢棄物清理法第4條的規定，家戶垃圾清理的權責機關以鄉鎮為主體，亦即地方垃圾的最基層執行單位為鄉鎮市公所。若鄉鎮市人口數達8萬以上，依省府的規定，鄉鎮市公所可以設置環保課，作為垃圾處理的主要執行單位。
在工業區的事業廢棄物處理方面，若廠商設置垃圾焚化爐且「行有餘力」，願意以收費方式，代為處理同業的事業廢棄物，依現行的「環境保護事業管理辦法」規定，凡是提供處理容量的業界，可不需要取得「清除許可證」，申請手續也可由申請制簡化為核備制。
在垃圾場用地取得方面，主要依據「鼓勵民間參與興建衛生掩埋場辦法」、「都市計畫法」、「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」等法規。「鼓勵民間參與興建衛生掩埋場辦法」係基於民間投資公共建設具有減輕政府財政負擔，及提昇公共設施建設品質與效率的觀點。但目前的問題是，民間多半認為鼓勵誘因仍嫌不足，他們認為，垃圾場使用完畢交還地主，最好能自動變更為低密度的建地，以提高土地利用的價值，而不應局限在作為遊憩、墳墓用地。
此外，根據都市計畫法第42條規定，都市計畫地區範圍內，應視實際情況設置各種公共設施用地。而同法第47條也規定，屠宰場、垃圾處理場等危害性公共設施用地，應在不妨礙都市發展及鄰近居民安全、安寧、衛生的原則下，在邊緣適當地點設置。
在非都市土地方面，「非都市土地使用管制規則」共有18種使用編定，分別為甲、乙、丙、丁、遊憩、水利、農牧、養殖、鹽業、窯業、礦業、交通、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、林業用地及特定目地用地。這18種用地中只有林業用地可以作為垃圾場用地，其餘都不可以作為垃圾場用地。
由此可見，不論是都市土地亦或是非都市土地，在現有法令的限制與維護生態環境的前提下，可用來提供作為垃圾場使用的土地，是有限的。
參、現況問題探討
根據環保署相關統計資料、現行法規之規定，及現況事實所反應的現象，本文將垃圾處理與用地取得之主要問題歸為下述幾點：
一、垃圾處理場飽和
根據環保署最近完成的台灣地區垃圾場預警系統顯示，截至1996年12月為止，台灣地區316座鄉鎮垃圾場中，亮紅燈已經飽和的有77座，亮綠燈仍有兩年以上使用容量者則有116座，見表1。在已經飽和亮紅燈的77座垃圾場中，已有規劃興建垃圾場計劃者有29座，尚無具體規劃興建垃圾掩埋場者有48座鄉鎮垃圾場【註1】。由此資料可知，台灣地區316個鄉鎮市垃圾場中，超過一半以上的垃圾場不是已經飽和，就是可使用年限已不到兩年，也就是說台灣地區一半以上的鄉鎮市隨時都有可能爆發垃圾大戰。
表1 台灣地區垃圾處理預警系統資料統計表
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預警燈號 象徵意義 垃圾場數 百分比
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紅 燈 已經飽和 77 24.37%
紅黃燈 垃圾場施工中 31 9.81%
黃 燈 垃圾場容量1年以內 58 18.35%
黃綠燈 垃圾場容量1至2年 34 10.76%
綠 燈 垃圾場容量2年以上 116 36.71%
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資料來源：中國時報，1996/12/18
二、民眾反對、地方政府不敢編定
垃圾處理問題在台灣起步較晚，都市計畫土地使用分區中，未能預留垃圾場用地，而大多數的民眾也多未體察到垃圾處理是地方性的公共事務，興建垃圾場有如興建郵局、銀行一般，乃社區不可或缺的公共機能。另一方面，在環保意識逐漸高漲及「垃圾不要在我家後院」的社會心態下，政府在尋求垃圾掩埋場用地取得困境上，無異是雪上加霜，更加困難。由下表可知，垃圾場無法設置的主因乃垃圾場土地取得不易。
表2 垃圾場無法設置主因
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垃圾場無法設置原因 百分比
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垃圾場土地取得不易 55.36%
民意抗爭反對 33.93%
無力負擔處理經費 10.71%
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資料來源：中國時報，1996/12/18
另一方面，根據1992年版的公害糾紛處理白書統計，垃圾處理業自1988年至1990年僅有8件，且次於石化業的9件，但在下表的5年統計之中，垃圾處理業的設場(廠)糾紛案不但在兩年內增加了12件，且躍居設場(廠)糾紛業別的榜首，而石化業在2年內只增加了2件。此外，在環保署最近才公佈的1996年公害糾紛列管的9大重大公害糾紛案件中，垃圾糾紛即佔有4件，計有桃園縣虎頭山垃圾場圍堵事件、台北縣三峽鎮潭子垃圾場圍堵事件、宜蘭縣建蘭段垃圾場興建糾紛案、高雄縣大寮大發工業區焚化爐興建糾紛案等4件【註2】。這顯示出垃圾處理已成為近年來台灣地區主要的設場（廠）糾紛。
表3 1988-1992年台灣地區設廠糾紛業別統計表
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業 別 件 數 百分比
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垃圾處理 20 37%
石 化 1 20%
電力供應 8 15%
化 工 4 7%
其 它 11 20%
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資料來源：公害糾紛處理白皮書(1993年版)
在變更土地使用方面，內政部營建署曾經表示，對於設置垃圾場用地問題，都市計畫委員會及區域計畫委員會都採取最大的配合度，只要當地政府提出用地變更，中央都委會及區委會目前都沒有做任何的變動，同意地方政府的申請計畫。因此目前垃圾場用地取得，應以民眾反對、地方政府不敢編定為主要因素，而不是都委會或區委會不配合的問題。
三、垃圾處理層級低
都市計畫法雖然明定可以編定垃圾場用地，但目前垃圾處理的層級，一般皆為鄉鎮市公所，而編定垃圾場用地的都市計畫或區域計畫的地方政府層級，卻是縣市政府較具主導權，而不是鄉鎮公所，因此目前的都市計畫通盤檢討或修定擴大都市計畫中，可以看到「有都市發展，卻沒有垃圾場用地規劃」的現象。
以目前的垃圾處理系統來看，環保署是將設置掩埋場的權責下放到省環保處，而本身致力於焚化爐的推動。然而省環保處又將權責下放到各縣市，各縣市又下放到各鄉市鎮。也就是說，舉凡尋覓適當掩埋場址、徵收土地、甚至設計、施工，一直到運轉、封閉，都是鄉鎮公所的權責。以目前執行的狀況來看，至少已發生以下幾個弊端：
（一）在現行制度下，只要鄉鎮找到用地，提出簡單的環境影響說明，省府就得以補助適當的經費設置掩埋場。如此，設計與施工品管的審核與查驗制度均非常草率，絕大多數的掩埋場都未能完全依據現行法規設置，而工程發包上的弊端，也因為主管機關在鄉鎮層級而顯得特別嚴重。
（二）鄉鎮人力與經費不足，導致掩埋場營運不良。大多數狀況下，小鄉鎮的掩埋場由清潔隊負責管理，由於不當的運作，常常有防止污水滲漏的不透水布被截穿、撕列的狀況，亦有不透水布因垃圾起火被燃燒殆盡者，而垃圾滲出水處理設備的失效或不予運轉，及掩埋場滲出水造成二次污染等陳情事件也層出不窮。
（三）由於權限劃分過細，使得鄉鎮各自為政，導至除了幾個大縣規劃有區域性掩埋場外，小鄉鎮無法整合運用本已欠缺的資源。而民選的鄉鎮長，往往只求任內不出現問題，因此廢棄物代清理業才會如此興盛。一般而言，鄉鎮的垃圾場平均使用壽命約在5至8年，鄉鎮長如果是新官上任，常是在第1屆任期以「拖」的方法，規避尋找全新垃圾場用地一事，等到連任之後，又以任期即將屆滿為由，把爛攤子遺留給接任的人。
四、垃圾轉運未有效管制
根據環保署統計，1993年台灣平均每人每日垃圾清運量為1.10公斤，較1992年度增加1%，較10年前增加約60%。在各鄉鎮市公垃圾清運機普遍性陳舊、人力不足及工作績效不彰的情況下，無法有效解決與日俱增的都市垃圾，使得垃圾處理成為亟待解決的問題。
有的鄉鎮市，因為已無垃圾場，便以「轉運」方式，交由民間清運公司處理。龐大的轉運經費去向，不但成為民意代表質問的焦點，連民間業者也將其視為一塊肥肉，轉運作業公開招標或議價，也經常成為地方上紛爭的源頭。依相關規定，民間業者承運的垃圾，除非獲得許可，否則是無法進入公有垃圾場傾倒的。因此，獲得轉運委託的垃圾代處理業者，只有採游擊戰術，由司機隨意傾倒垃圾，倒了就跑。
上述現象，已多次引發鄉鎮市或縣市之間的對抗風波，並且造成地主與民間垃圾清運業者在相互圖利，一拍兩合的情況下，閒置土地被挖取砂石後傾倒垃圾的情形，尤其在人煙較稀少的山區、空曠的疏洪道內，甚至美麗的海濱，皆成為非法業者認定的「廢棄物天堂」，這又以沿海地區最為嚴重。
以法定已保護27年的林口特定區為例，當地山區就經常被業者大幅度變為垃圾場，有的把砂石挖取後，回填垃圾廢土，成為獲利最高的「兩頭賺」；有的直接往山溝下丟棄廢棄物，還有逕自丟了就跑的，因此連馬路邊與堤防旁，經常都有廢土或事業廢棄物的影子，令民眾不時騎車摔傷，或被燃燒事業廢棄物的空氣所污染。在林口海濱，可以看見人為的「陰陽海」，也就是上游挖取砂石回填垃圾與廢土，在雨水沖刷後，使近海變為橙黃色，與遠海處的碧藍，形成強烈的對比。如此蹧蹋美麗的大地，危害自然的生態，若再不拯救，就為時已晚了。
五、工業廢棄物未妥善處理
長久以來，垃圾處理問題的焦點大都集中在鄉鎮市垃圾場大戰，事實上，總量相當於3倍家戶垃圾的事業廢棄物，也是垃圾問題加劇的另一個元凶。根據環保及工業部門統計，國內1年工業廢棄物產量高達1,200萬公噸，其中來自工業區工業廢棄物約佔53%，非工業區工業廢棄物約佔47%，這些廢棄物中回收再利用比例為22.5%，委託或自行衛生掩埋為7.08%，自行焚化0.08%，總妥善處理率約只有30%，換句話說，將近840萬公噸的廢棄物都未妥善處理。
台灣地區的工業區規劃甚早，多半工廠將空氣、污水處理場納入營運成本的一環，卻獨漏「事業廢棄物」，因此目前工業區內興建之事業廢棄物焚化爐甚為罕見，更別提工業區外四處林立的工廠。事業廢棄物處理，依法應該是由業者自行處理，但目前卻有為數相當多的數量是進入國內一般家庭垃圾處理場，也因此而加速了垃圾場飽和的速度。
六、法令限制、規定未具彈性
都計法第47條的規定，稍嫌消極保守。在日本東京，就設了不少焚化爐帶在市中心，反觀國內都計法的規定，只是消極的限制「在邊緣適當地點設置」，似乎是「眼不見為淨」的觀念。他山之石可以攻錯，事實上只要環保技術與公害防治能做的完善，設在市中心應該是可行的。此外，放寬非都市土地之丁種建築用地、農牧用地作為垃圾場用地，也是解決垃圾用地取得問題的一種可行辦法。
肆、結論與建議
在垃圾處理與用地取得問題上，垃圾場飽和是目前大多數鄉鎮市最需面對的事實，而民眾反「鄰避」設施的社會心理意識，加上政府公權力不彰與法令現制，使得土地取得與否成為整個垃圾處理的最大問題。台灣的垃圾處理問題也因此而抗爭風波不斷，原本美麗的自然環境，也因為不肖業者隨意傾倒垃圾廢棄物的結果，使得大地為之滿目瘡痍，令人痛心。因此，在解決垃圾處理問題上，本文提出下列幾點建議：
一、修法方面
建議修改都市計畫通盤檢討實施辦法部份條文，規定都市計畫須選擇適當地點設置垃圾場、污水下水道用地，否則將不准進行土地變更。都市計畫法第42條也應將垃圾場用地列為應劃定之公共設施，而「非都市土地管制規則」，也應將垃圾處理用地列為應編定之使用地類別。
除了必要回饋措施外，政府應該透過都市計畫通盤檢討作業，優先劃定垃圾場用地，凡是沒有完善的垃圾處理設備之都市，不宜再增加建築用地變更，反之民眾同意設立垃圾場的都市，則允許增加建築用地變更，並明定垃圾場封閉之後，可以變更為高價值地目等措施。
二、興建焚化爐方面
採焚化與掩埋二者並重的作法，也就是將垃圾先經過焚化減量後（只剩下原垃圾體積的 5% 至10%），再進行掩埋。此方法除了可以減少垃圾惡臭問題並延長垃圾掩埋場壽命之外，剩餘的灰燼亦可與水泥經固化處理後，做為工程級配料。
「興建焚化爐」是政府近年來正著手解決垃圾處理問題的方式之一，然而，興建焚化爐只是處理垃圾的「應急」方式，因為，在「垃圾學」（Garbology）裡有一條「帕金森垃圾定律」，這個定律宣稱「垃圾會無限滋生，直到填滿所有容器為止」。一些研究者在美國所做的研究發現，無論市政府發給每家住戶的垃圾桶容量增到多大，居民每週總是會把垃圾裝滿整桶。同樣的，即使我們建造再多的「大型容器」─掩埋場與焚化爐，垃圾仍然很快的會填滿他們；更何況這些「大型容器」的用地愈來愈難取得，而且有產生二次公害的問題。
三、提高主管機關層級方面
將垃圾處理層級提高至以縣為單位（一如省轄市），並設置跨鄉鎮的區域性垃圾掩埋場，由縣統籌調度全縣各鄉鎮市之垃圾清運，以達到事權統一的效果。
四、制度方面
放寬用地取得的法令限制，提高鼓勵民間參與興建衛生掩埋場的誘因，並建議環保署訂出詳盡合理的包括用地取得等辦法，讓專業的垃圾處理公司有所依循。此外，委託民營以企業化的經營方式，將附近居民納為股東，讓鄰居與垃圾營運公司站在同一陣線上，使兩者有命運共同體的意識，以降低抗爭事件發生。
五、建立資源再生體系方面
透過垃圾減量使用、再使用、回收、及剩餘物處理等四種途徑，使自然資源、生產消費與廢棄物之間的關係，能夠形成具有整合性的垃圾處理計畫，以解決垃圾處理危機，並達到永續經營的目標。
換句話說，垃圾問題的治本之道不在於建造容器，而在於減少垃圾來源。而要做到減少垃圾源，就必須先使垃圾問題成為每個人、每個社區、每個工廠及生產者的問題。由於目前的垃圾處理方法是生產者及消費者均不須負擔責任，而是由政府來處理善後，於是我們可以發現，當全台大打垃圾戰之際，絕大多數民眾仍「處變不驚」的繼續製造大量垃圾，原因是垃圾一丟就事不關己，眼不見為淨。因此，透過立法及修法程序來實施「製造垃圾者付費」，使垃圾問題不再只是地方政府的問題，而是所有製造者及使用者的問題，或許可以藉此達成垃圾減量的目的。
總而言之，在設立掩埋場、焚化爐，及其相關用地的取得、解決居民抗爭等問題上，這些處理垃圾及其相關問題的方法都只是應急，僅能解決短期的垃圾處理問題，長遠之計，必須從治標與治本兩方面，雙管其下的進行才能有效的解決垃圾處理與用地取得的問題。另一方面，在強調永續發展的下一個世紀裏，如何使垃圾處理成為資源的再利用，並喚起大眾垃圾減量的環保意識，將會是二十一世紀的規劃者必須面對與重視的一個課題。
註 釋：
【註1】：分別是桃園縣：桃園市、中壢市、新屋鄉、復興鄉、楊梅鎮、平鎮市、龜山鄉、蘆竹鄉、龍潭鄉。彰化縣：埔鹽鄉、社頭鄉、芬園鄉、大城鄉、花壇鄉、秀水鄉。屏東縣：屏東市、新園鄉、麟洛鄉、里港鄉、高樹鄉、竹田鄉、萬丹鄉。台南縣：西港鄉、佳里鎮、玉井鄉、永康市、下營鄉、北門鄉。高雄縣：彌陀鄉、阿蓮鄉、美濃鎮、田寮鄉。嘉義縣：大林鎮、東石鄉、布袋鎮。台東縣：長濱鄉、綠島鄉、太麻里鄉。新竹縣：五峰鄉、芎林鄉。南投縣：鹿谷鄉、水里鄉。台北縣：淡水鎮。台中縣：龍井鄉。雲林縣：東勢鄉。花蓮縣：豐濱鄉。澎湖縣：馬公市
【註2】：其餘污染糾紛事件包括：中油高雄總廠油雨污染、中油大林廠外海油污染、雲林縣土銀廢油污染有才寮大排污染、桃園縣楊梅力山鋼鐵污染及桃園縣八德市聯藝實業廢水廢氣糾紛案等5件。參見中國時報1996/12/25。
參考文獻
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3.李永展(1995)，「由國土計畫落實社區環境之永續發展」，中華民國都市計劃學會1995年年會及論文發表會論文集，頁1-24─1-34。
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5.蔣本基等（1985)，福德坑衛生掩埋工程環境影響評估，台北市政府環境保護局委託台大環境工程研究所。
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