【裁判字號】96,訴,373
【裁判日期】961205
【裁判案由】確認公法上法律關係不存在
【裁判全文】
臺中高等行政法院判決 96年度訴字第00373號
原 告 甲○○
被 告 臺中縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間因確認公法上法律關係不存在等事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
原告主張被告未經原告同意，即以原告所有坐落臺中縣烏日鄉○○○段第166、166-21地號（分別為重測後九如段第682、942號下稱系爭土地）土地當通路，核發81字第2510號（即81年2510號，下同）至第2518號等9張建造執照計15戶予訴外人煒城建設開發股份有限公司，遂起訴請求確認如聲明第1項所示之「法律關係」不存在，合併請求被告賠償新臺幣（下同）30,000,000元，及自81年4月17日起至清償之日止按年息百分之5計算之利息。
二、兩造聲明：
(一)原告聲明求為判決：
1.請求確認被告以原告所有重測前台中縣烏日鄉○○○段166地號、166-21地號土地當建築線連接及核發民國81年之81-2510至81-2518號等9張建造執照計15戶法律關係不存在。
2.被告應賠償原告30,000,000元及自81年4月17日起至清償之日止按年息百分之5計算之利息。
(二)被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：
(一)原告主張：
1.原告於81年3月19日仍為系爭兩筆土地之唯一所有權人（同年4月25日始移轉應有部分二分之一予訴外人李金培），被告81年4月17日核發之81字第2510號至第2518號等9張建造執照予訴外人煒城建設開發股份有限公司，其中15戶係以原告系爭土地當作通路而核發建造執照，卻沒有經原告書面同意。原告曾於81年7月1日以存證信函向被告聲明異議，又於84年間向臺灣省建設廳聲請撤銷建造執照，均未獲處理。被告違法侵害原告之權益，其核發建照執照之行政處分無效，爰訴請確認本件核發建照之法律關係不存在，併請求損害賠償。
2.關於請求損害賠償部分，係依據「使用者付費原則」請求，本件使用原告土地的人當然是申請建造執照者，被告核發建照屬間接使用者。又本件請求之法律上依據為憲法第15條規定、司法院釋字第400號解釋，及行政訴訟法第6條、第7條之規定。因系爭15戶建物出售時，每戶售價計8,000,000元，原告求償每戶4分之1價額之賠償金，15戶合計30,000,000元，並請求自81年4月17日起至清償之日止按年息百分之5計算之遲延利息。
(二)被告答辯：
1.按「建築基地面臨現有巷道申請建築，免附該巷道之土地權利證明文件。建築基地以私設通路連接建築線者，應檢附該私設通路之土地權利證明文件。但已依法申請建築所留設之私設通路，其原面臨該通路建造之建築物申請增建、改建、修建或重建者，不在此限。」、「本自治條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第1款所稱供公眾通行之巷道，經由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」臺中縣建築管理自治條例第7條、第4條分別定有明文。
2.系爭兩筆土地坐落臺中縣烏日鄉九如巷68弄內，土地使用分區為住宅區（住3），該巷道供不特定之公眾通行已達數十年，其現況亦仍供公眾通行，同時符合前開臺中縣建築管理自治條例第4條第1項第1款及第3款之規定。臺中縣烏日鄉九如巷68弄為被告指定建築線有案之現有巷道，並經被告核發66年2609號建造執照、76年4598～4629號建造執照、81年2508～2518號建造執照在案。由建築執照卷宗資料內之建築線指示（定）成果圖觀之，本件系爭土地係坐落被告指定建築線有案之現有巷道內。被告核發81年2508～2518號建造執照，該建築基地西側臨接系爭土地，該土地現況為烏日鄉九如巷68弄，為供公眾通行之現有巷道，非屬私設通路。依據臺中縣建築管理自治條例第7條規定，本件81年2508～2518號建造執照申請人申請建築時，免附該巷道之土地權利證明文件，毋需原告書面同意。爰此，被告指定建築線及核發建造執照，並無違誤。原告之訴均無理由，請求判決駁回原告之訴。
理 由
壹、關於確認訴訟部分：
一、按法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應訴請撤銷原處分，則該法律關係自然失所附麗。倘當事人怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係存在或不存在，則行政處分之效力將永遠處於不確定狀態，使訴願及撤銷訴訟成為多餘之制度，有害於法律秩序之安定，故行政訴訟法第6條第3項規定：「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」又所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字，而本條之立法理由，亦特別註明包括公法上法律關係「存在或不存在」，準此，提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟，即有行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性規定之適用。故若當事人主張之權利，係得經由提起撤銷訴訟達其目的者，卻逕行提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，依上開行政訴訟法第6條第3項之規定，其訴即不合確認訴訟之特別訴訟要件。
二、本件原告主張被告未經原告同意，即以原告所有系爭重測前坐落臺中縣烏日鄉○○○段第166、166-21地號土地當通路，核發81字第2510號至第2518號等9張建造執照計15戶予訴外人煒城建設開發股份有限公司，因認被告違法侵害原告之權益，遂起訴請求確認「被告以原告所有重測前台中縣烏日鄉○○○段第166地號、166-21地號土地當建築線連接及核發民國81年之81-2510至81-2518號等9張建造執照計15戶法律關係不存在。」查原告請求確認「被告以原告所有土地當建築線連接」之法律關係不存在部分，其所請求確認之「被告以原告所有土地當建築線連接」係屬事實，並非法律關係，依行政訴訟法第6條規定，不得為確認訴訟確認之對象。至於被告核發建築執照之行政行為係屬行政處分，原告如認被告核發系爭9張建築執照之行政處分損害原告之權利，自應以利害關係人之身分提起撤銷訴訟。查原告自陳渠於81年7月1日業已就此聲明異議，並據渠提出存證信函影本附卷（第47頁）可稽。觀該存證信函所載，係不服被告核發之81年第2508號至第2518號等建造執照，因其中15戶使用原告所有系爭兩筆土地，未經取得原告之書面同意云云，顯然原告當時業已知悉被告核發系爭建築執照之行政處分，而依當時之情況，原告並非不能以利害關係人之身分循序提起撤銷訴訟，乃原告當時不提起撤銷訴訟，而逕行提起本件確認訴訟，揆諸首揭說明，已違反行政訴訟法第6條第3項之規定，本件確認訴訟部分不備確認訴訟之特別訴訟要件。末查，原告此一訴訟要件之欠缺，無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，本應以裁定駁回，惟原告併請求損害賠償訴訟部分為無理由，應以判決駁回（詳如下述），爰不另為裁定，併此判決駁回之。
貳、關於請求損害賠償部分：
一、原告主張被告未經原告同意，即以原告所有系爭重測前坐落臺中縣烏日鄉○○○段第166、166-21地號土地當通路，核發81字第2510號至第2518號等9張建造執照計15戶予訴外人煒城建設開發股份有限公司，因認被告違法侵害原告之權益，係依據「使用者付費原則」、憲法第15條規定、司法院釋字第400號解釋，及行政訴訟法第6條、第7條之規定請求被告賠償損害。因系爭15戶建物出售時，每戶售價計8,000,000元，原告求償每戶4分之1價額之賠償金，15戶合計30,000,000元，並請求自81年4月17日起至清償之日止按年息百分之5計算之遲延利息等情。
二、按行政訴訟法第7條規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償。本件原告依上開規定，合併於確認法律關係不存在之訴訟程序請求損害賠償，惟其確認之訴不合法，業經駁回，已如前述，而本件被告核發系爭建築執照之處分仍屬有效之行政處分，則原告以「核發系爭建築執照之法律關係不存在」為由訴請損害賠償，顯屬無據。又「使用者付費原則」，並非行政法之一般原理原則，況行政法之一般原理原則亦非可資為公法上損害賠償之請求權基礎。另按憲法係位階最高之規範，其具體實踐尚有賴下位階之法律、命令等之規定，以求落實。憲法第15條規定人民之生存權、工作權及財產權應予保障，核係有關人民權利保障之立法指針，其所規定之財產權保障係強調「存續保障」，僅具防禦性功能，並非具體之請求權基礎。再按司法院釋字第400號解釋，固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償等語，該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，原告據此請求損害賠償亦無理由。至於行政訴訟法第6條、第7條均係程序法之規定，非實體法上之請求權基礎，原告以之為請求損害賠償之訴訟標的亦屬無據。綜上，原告請求被告賠償30,000,000元，及自核發系爭建照之日（即81年4月17日）起至清償之日止，按年息百分之5計算之遲延利息，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月5日
第四庭 審判長 法官 沈應南
法官 許武峰
法官 許金釵
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年12月5日
書記官 許騰云
