發文字號：各級行政法院 93 年度法律座談會法律問題 第 5 則
發文日期：民國 93 年 04 月 14 日
座談機關：最高行政法院暨所屬高等行政法院
資料來源：司法院
相關法條：行政程序法 第 92 條
行政訴訟法 第 5、8 條
土地法 第 222、224、227 條
土地徵收條例 第 13、14、18 條
法律問題：甲所有之土地因屬既成道路而具公用地役關係，乃向該管鄉公所請求擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，經該鄉公所函復尚乏財源拒絕所請，甲循序訴請撤銷訴願決定及該鄉公所函，並請求該鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，問該鄉公所函是否為行政處分？請求該鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係課予義務訴訟或一般給付訴訟？
討論意見：
甲說：１、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第九十二條所明定。又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答復亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。經查鄉公所並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放係請求需地機關作成事實行為，該聲請未經內政部核准前尚未能對外直接發生法律效果，不能認係請求政府作成行政處分，依上開說明被告所為拒絕之答復為觀念通知，亦屬事實行為而非行政處分。
２、甲訴請鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，其性質為事實行為，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟。
乙說：１、「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分。」 (改制前行政法院七十七年判字第二○五四號判決參照) ，有權核准徵收土地機關及有權公告徵收土地之機關分別為中央地政機關、各直轄市或縣市政府 (土地法第二百二十二、二百二十七條及土地徵收條例第十四、十八條參照) ，被告雖非徵收核准機關或徵收公告機關，然被告係原告所有上開土地之需用土地人，依土地法第二百二十四條及土地徵收條例第十三條，徵收土地之程序，應由需用土地人編列補償預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣 (市) 主管機關，經徵收核准機關核准徵收案後，將原案通知直轄市或縣(市) 主管機關公告，辦理徵收。由此觀之，有權核准徵收土地之機關及有權公告徵收土地之機關，均只有被動接受申請或公告之權責，並無主動辦理徵收土地之權限，其徵收主動權係在需用土地人，若需用土地人不主動發動徵收相關作業程序，土地徵收程序無從開啟，根本無法辦理土地徵收。甲請求需用土地人 (即鄉公所) 擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係促請國家發動徵收權，該管鄉公所函覆財源拮据無法辦理徵收等語，即係拒絕人民對鄉公所發動徵收主動權之請求，使土地徵收程序無從開啟，已影響人民土地被徵收並領取補償費之權益，可謂直接對人民發生法律效果，故應屬行政處分。
２、需用土地人編列補償預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣 (市) 主管機關，乃係土地徵收程序之開端，固然尚須經徵收核准機關核准徵收案後，將原案通知直轄市或縣 (市) 主管機關公告，始得辦理徵收，惟需用土地人不依前開程序提出核准徵收之聲請，土地徵收程序即無由開啟，難謂對人民尚未發生法律上效果，本題甲之此項請求應認屬課予義務訴訟。
丙說：１、「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分。」 (改制前行政法院七十七年判字第二○五四號判決參照) ，有權核准徵收土地機關及有權公告徵收土地之機關分別為中央地政機關、各直轄市或縣市政府 (土地法第二百二十二、二百二十七條及土地徵收條例第十四、十八條參照) ，被告雖非徵收核准機關或徵收公告機關，然被告係原告所有上開土地之需用土地人，依土地法第二百二十四條及土地徵收條例第十三條，徵收土地之程序，應由需用土地人編列補償預算，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣 (市) 主管機關，經徵收核准機關核准徵收案後，將原案通知直轄市或縣(市) 主管機關公告，辦理徵收。由此觀之，有權核准徵收土地之機關及有權公告徵收土地之機關，均只有被動接受申請或公告之權責，並無主動辦理徵收土地之權限，其徵收主動權係在需用土地人，若需用土地人不主動發動徵收相關作業程序，土地徵收程序無從開啟，根本無法辦理土地徵收。甲請求需用土地人 (即鄉公所) 擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係促請國家發動徵收權，該管鄉公所函覆財源拮据無法辦理徵收等語，即係拒絕人民對鄉公所發動徵收主動權之請求，使土地徵收程序無從開啟，已影響人民土地被徵收並領取補償費之權益，可謂直接對人民發生法律效果，故應屬行政處分。
２、甲訴請鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，其性質為事實行為，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟。
初步討論結果：提請大會討論。
大會研討結果：一、採甲說。二、訴訟是否合法、有無理由，不在本提討論範圍內。
附 記：
臺北高等行政法院劉法官介中之意見：本提案若作成結論，會讓人民誤以為其有徵收的請求權，而間接破壞到損失補償的體系。依土地徵收條例第三條規定，只有國家因公益需要得以徵收私有土地，歷次最高行政法院的庭長、法官也都採用此見解。司法院釋字第四○○號解釋文中指出：「國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨‥‥‥‥‥各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」，均非指土地所有權人有請求徵收之權利。 (九十一年各級行政法院行政訴訟法律座談會－法律問題十一已獲致結論)
提案機關：台中高等行政法院 (九十三年各級行政法院法律座談會法律問題五)
參考法條：行政程序法 第 92 條 ( 90.12.28) 行政訴訟法 第 5、8 條 (87.10.28) 土地法 第 222、224、227 條 (90.10.31) 土地徵收條例 第 13、14、18 條 (91.12.11)
