都市更新條例--臺中高等行政法院95年度訴字第00311號判決

【裁判字號】95,訴,311
【裁判日期】961023
【裁判案由】都市更新條例
【裁判全文】
臺中高等行政法院判決95年度訴字第00311號
原　　　告　甲○○
　　　　　　乙○○
共　　　同
訴訟代理人　許智捷　律師
被　　　告　臺中縣政府
代　表　人　丙○○
訴訟代理人　丁○○
上列當事人間因都市更新條例事件，原告不服內政部中華民國95
年4月13日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
　　主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實
一、事實概要：緣「東勢鎮○○里○街都市更新會」(下稱更新會)經被告民國(下同)89年12月2日89府建城字第335064號函核准立案，該更新會係由更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人組成，更新案之權利變換計畫中有關不動產估價部分，由更新會依據都市更新權利變換實施辦法第6條規定，委託宏大不動產鑑定顧問股份有限公司、大華不動產鑑定股份有限公司、瑞普國際物業股份有限公司（下稱宏大、大華及瑞普公司）等3家不動產估價公司查估後評定之，評價基準日為90年10月15日，因3家估價公司之估價結果相近(差距在20%以內)，更新會乃依章程及理監事會議之決議，採用宏大公司之鑑價結果為權利變換之依據。嗣經被告以92年5月26日府建城字第00000000000號公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍，其都市更新單元範圍，經公告變更為東勢鎮○○段1地號等275筆土地及復興段1地號等26筆土地，共301筆土地(謄本面積合計為13,019.34平方公尺)，即東勢鎮○○路以西、第五橫街以南、第三橫街以北、本街以東及鯉魚巷以南、本街西側暨現有溝渠以東部分街廓。而權利變換範圍：包括東勢鎮○○段1地號等121筆土地及復興段2地號等20筆土地，共計141筆土地，為東勢都市計畫公共設施用地(停八)及前開更新單元重建區段土地。原告所有土地係坐落停車場公共設施保留地內，於本更新案中，為不參與分配者，原告對其土地權利價值有異議，認為權利變換計畫內，不動產估價公司評定所屬產權更新前之「每坪土地單價」價值偏低，以陳哲夫為例，政府拓寬本街為8米道路時，徵收其坐落本街之土地，每坪以公告現值加計六成計算約新台幣（下同）230,000元，更新會根據所委託之鑑價機構查估後評定僅為每坪135,000元，於公告期間之92年6月3日申請調解。案經提交台中縣都市更新審議委員會專案小組92年9月17日召開第1次會議調解及93年6月17日召開第2次會議調解決議，均以本案擇期再召開會議予以調解。嗣台中縣都市更新審議委員會93年12月29日召開第5屆第5次會議調解不成立後，被告乃於94年5月6日召開台中縣都市更新權利變換價值調處會議，其結論：「本案當事人意見不一致，調處不成立。」被告旋以94年5月19日府建城字第0000000000號函將上開會議紀錄乙份檢送原告，原告對之不服，以一、要求修正權利變換計畫書之內容，提高權利價值。二、本街都市更新單元之拆遷補償費，包括建築物拆遷及安置費二項，其中安置費為參與分配者在施工期間之租金補貼，每戶20萬元，未參與者同樣面臨拆遷卻無安置費，敬請惠予比照辦理。三、營利事業因拆遷營業損失補助費，要求比照辦理云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
(一)原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：
(一)原告主張之理由：
1.原告提起行政訴訟，並未逾法定期間：
按「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處之。」都市更新條例第32條第1項所明文規定。
原告因不服被告於92年5月26日以府建城字第00000000000號核定「公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍」之原處分，業依都市更新條例第32條第1項規定，提起訴願前置程序之調解及調處後，向內政部提起訴願，嗣經內政部於95年4月13日以台內訴第0000000000號訴願駁回，原告於95年4月16日收受訴願決定書，收受後2個月內提起本訴，故本訴之提起自為適法，合先陳明。雖該條文所載係「權利價值有異議」，但權利價值異議範圍本即包括權利應否為變換、價值之計算方式、計算範圍等，故原告既分別以「權利應否為變換、價值之計算方式、計算範圍」為訴請撤銷原處分之理由，繼而循上述程序提起本件行政訴訟，自無違誤。
被告雖辯稱對原處分，原告應於92年5月26日公告期滿之次日起30日內提起訴願云云。惟退萬步言，縱認原告不服原處分，非屬都市更新條例第32條第1項範疇，惟原告於92年6月3日既依都市更新條例第32條第1項規定向被告主張不服原處分，雖名義上係為請求調解，然不服原處分之意思，彰彰甚明。
又依原處分公告事項第7條所教示，不服原處分應向被告申請調解，並未明文教示應經被告向內政部提起訴願，顯見縱有誤向其他機關提起、或提起形式未符法定方式，均屬可歸責於被告，自不得因被告之錯誤教示，而要求原告負擔其責。
原告後另向被告之中央主管機關內政部提起訴願時，原告之訴願請求：「要求修正權利變換計畫書之內容，提高權利價值。本街都市更新單元之拆遷補償費，包括建築物拆遷補償費及安置費2項，其中安置費為參與分配者在施工期間之租金補貼，每戶20萬元，未參與者同樣面臨拆遷卻無安置費，敬請惠予比照辦理。營利事業因拆遷營業損失補助費，要求比照辦理。」該第1至3項請求，雖因原告不諳法律未予明文撤銷，但業經被告核定公告之權利變換計畫，非予撤銷原處分，並無法依原告主張為「修正」；且原告於訴願理由及程序中始終爭執92年5月26日府建城字第00000000000號之原處分，訴願決定書亦以權利變換計畫內容並無違誤，故原處分應予維持，而以實體理由駁回原告請求，故本訴更正原處分為92年5月26日府建城字第00000000000號，自為適法，此皆足證原告不服原處分。故原告依都市更新條例第32條第1項履行訴願前置程序後，依法提起訴願，並提起本訴，即為適法。
縱認本案非屬都市更新條例第32條第1項之範疇，然原告業於92年5月26日公告次日起30日內(即92年6月3日)向被告主張不服原處分，依訴願法第14條第4項規定，訴願人縱誤向原行政處分機關提起訴願者，以該機關收受之日，即視為提起訴願之日，則原告仍在公告次日起30日內提起訴願，嗣後，不服訴願決定，提起本訴，亦為適法。
2.以原處分機關為被告，當事人適格：被告辯稱「東勢鎮○○里○街都市更新會」依都市更新條例得依法擬定及執行「東勢鎮○○里○街都市更新計畫」及「權利變換計畫」，應視為具有相當機關之地位，故原告應以更新會為被告云云，惟查：更新計畫及權利變換計畫雖均係更新會所擬定並提請被告核定、公告，然被告既就公法上具體事件以92年5月26日府建城字第00000000000號予以核定及公告，而對外直接發生法律效果，則原告以被告為調解、調處、訴願及行政訴訟之對象，並無違誤。且更新會雖依法得擬定及執行更新計畫及權利變換計畫，但更新會係私法人團體，而該法又未明文授予行使公權力，更新會諸多行為仍待行政機關申請及核定，故並未具有相當機關之地位，被告顯有誤解。3.剝奪憲法所保障之財產權，限法律授權強制或合意二方式，故屬合意範疇之權利變換、協議價購方式之選擇，須經雙方協議：
按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文，因此除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，依憲法第23條規定，不得以法律限制之。是人民之財產權，除法律有明文限制，或經人民同意外，均應受憲法之保障。次按「都市更新事業計畫如屬前項採多數決方式辦理報核者，對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後，讓售予實施者。」此有都市更新條例第25條之1第2項明文規定。故對不願參與都市更新計畫者，依都市更新條例第25條之1規定，須經協議採下列方式：一為權利變換方式，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。二為協議價購。如無法協議以何一方式者，再由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後，讓售予實施者。
自文義解釋：依都市更新條例第25條之1第2項規定：「對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購」，後文以「；」區隔，再載明「協議不成立者，得由實施者．．．申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後，讓售予實施者。」該「；」表示前後二句係相對等文句。即後者之「協議不成立」，係相對等於前者之文句，即前者之文句隱含「協議成立」，故「得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購」之前提係指「協議成立」採「權利變換」或「協議價購」方式實施。足證權利變換方式及協議價購二種方式之選擇，係經由協議而達成。二種方式之選擇均須原告之同意。且如更新會對於不願參與合建協議之土地或合法建築物者，無須相對人同意，即得單方決定以權利變換方式為之，則無須再請求主管機關以公權力徵收，形同法文之後文無異係贅文。故本條文之「；」之後者，既係為徵收之單方行為，無待相對人之同意；反之，其前者即係雙方行為，須經由雙方合意。
論理解釋：更新會並非公法人團體，不具備公權力及公信力，且團體構成員復為利害關係人，極易有營私圖利之嫌，因此其與團體外之居民間之權利義務關係，皆係立於相對等之平等地位，並未因其係多數人組成，即當然具備優越之地位，故一方欲合法剝奪他方之權利，僅得以協議方式為之，否則，徒以更新會一方意見，即得單方變動他方權利義務，將使人民於憲法所保障之財產權、居住權無所確保。況原告等不願參與更新計畫，非屬該私法人團體之構成員，即不受該法人團體決議之拘束，更新會自不得以單方多數決方式將非構成員強行納入權利變換計畫。故依法前開土地、建物即應經更新會與原告雙方協議價購，或更新會申請被告以公法人身分徵收之。4.權利變換方式，限願參與或實施都市更新事業者：按「權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」為都市更新條例第3條第5款所明定。故權利變換具有二種特性：一為都市更新事業計畫實施前，提供權利及資金。二為計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。換言之，計畫實施前，所提供之權利及資金，須俟計畫實施完成後，始予分配。如計畫實施前，財產權利即改變形態為金錢，即非屬權利變換之範疇。基此，不參與都市更新事業者，因無參與意願，自無計畫實施前提供更新前權利及資金之可能，既無更新前之提供，自亦無更新後建築物及其土地之應有部分或權利金之分配。承前所述，自非屬權利變換之範疇。換言之，不參與都市更新事業者，並無權利變換之適用。
5.更新會擅以權利變換計畫單方剝奪原告權利，被告卻予核定公告，顯屬違法：查原告等不願參與更新計畫，亦不同意按權利變換方式於都市更新事業計畫實施完成後，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金，而更新會復未與原告協議價購。更新會應依都市更新條例第25條之1規定，檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請被告徵收後，再讓售予更新會。詎料，更新會未申請被告徵收，即單方決定逕將非屬該團體之構成員納入權利變換計畫，被告失察，復於92年5月26日以府建城字第00000000000號核定並予公告，違反行政程序法第4條及都市更新條例第25條之1規定，行政處分顯非適法。
6.系爭都市更新案於實施方式之選擇，並未依都市更新條例第25條之1第1項規定之多數決：
查都市更新事業得分別由主管機關強制更新或住民協議合建更新二種方式擔任實施者。此按都市更新條例第9條：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣(市)主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構)為實施者，實施都市更新事業．．．」及都市更新條例第10條：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得．．．自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」之規定，彰彰甚明。
次查，都市更新事業採住民協議合建擔任實施者，於實施方式之選擇，如經全體住民均同意者，依同條例第25條規定，實施方式得由全體住民共同決定選擇權利變換、協議合建或其他方式實施之。若雖未得全體同意，但已達同條例第25條之1第1項規定之住民多數決者，得經多數決決定採權利變換、協議價購或徵收強制價購之實施方式。此自該規定「多數決」，及第2項規定「不願參與合建協議之土地或合法建築物」，顯見該條適用於未得全體同意而達到法定多數決者。反證同條例第25條規定：「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之．．．其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。．．．」，係規範全體住民均同意者。
又自增訂第25條之1立法理由：「二、增訂以協議合建或其他方式實施時，以全體土地及合法建築物所有權人同意為原則。三、為避免舊都市地區或發生重大災害地區內之土地、建物產權不清，應對都市更新事業之實施賦予協助性規定，以鼓勵積極參與更新工作之土地所有權人或實施者。但實施者應先取得經劃定應實施更新之地區更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人十分之八，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積十分之八之同意；或未經劃定應實施更新之更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之八，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之九以上之同意。」及立法過程內政部揭示「本條增訂之規定似屬本條例第25條第1項後段規定『其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之』之例外規定」，足證同條例第25條規定全體住民均同意者，實施方式得由全體住民共同決定選擇權利變換、協議合建或其他方式實施。
再按九二一震災重建暫行條例第17條：「因震災重建而進行都市更新，得依下列規定辦理：．．．三、下列事項之決議，得以更新單元內土地及合法建築物所有權人之人數均超過二分之一，並其所有土地面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意行之，不受都市更新條例第22條有關人數與土地及建築物所有權比例規定之限制：(一)訂定及變更章程。(二)會員之處分。(三)議決都市更新事業計畫擬定或變更之草案。(四)理事及監事之選任、改選或解職。(五)團體之解散。(六)清算之決議及清算人之選派。．．」是於實施期間，排除都市更新條例第22條之規定，然按該條規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三以上之同意。前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。」足知此條係規範實施者擬定或變更都市更新事業計畫之報核前提要件，並未包括實施方式的選擇。換言之，第22條規定範圍，並未包括第25條、第25條之1規定。此自都市更新條例於事業概要擬具、計畫報核、實施方式選擇分別於第10條、第22條、第25條、第25條之1規定，顯見三者各有不同之性質，故為各別之規範，否則即應為統一之相同多數決規定。而九二一震災重建暫行條例第17條第3項所指之其他決議，復未包括都市更新條例第25條、第25條之1決議。是反面推論，都市更新條例第25條、第25條之1並不受九二一震災重建暫行條例之限制。
末查，系爭都市更新案之實施方式之選擇，既未得全體住民之同意，僅得於符合都市更新條例第25條之1第1項規定之多數決時，即更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人十分之八，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積十分之八同意後，方得決定選擇採權利變換、協議價購或徵收強制價購之實施方式。然本都市更新案於實施方式之選擇，並未經由該條規定之多數決，而被告卻予核定，該行政處分顯屬違法。
7.系爭更新事件以錯誤之評價基準日為評價，顯違背都市更新權利變換實施辦法第8條第1項之規定：
按都市更新權利變換實施辦法第6條：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上鑑價機構查估後評定之。」是權利變換前後之價值評定，係由實施者委託三家以上鑑價機構以評價基準日為基準時間進行查估。次按都市更新權利變換實施辦法第8條第1項：「第6條及第7條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。」是前揭之評價基準日原則上係以都市更新事業計畫核定發布日為基準時間。例外以權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，該日期限於權利變換計畫報核日前6個月內，由實施者定之。
更新會雖於90年5月7日以90東安都更重建字第0021號函同時檢送權利變換計畫與都市更新事業計畫提請審查。惟查：都市更新事業計畫部分：90年10月ll日第2屆第6次審議委員會審查決議命更新會修正都市更新事業計畫。嗣經更新會依此修正計畫內容，91年3月14日被告以府建城字第00000000000號公告核定發布實施。92年5月9日更新會因更新單元範圍大幅變更，以(92)東安更新重建字第92012號函檢送修正後之都市更新事業計畫書。92年5月26日被告以府建城字第00000000000號核定發布「公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍。」簡言之，都市更新事業計畫經審核通過，並於91年3月14日公告核定發布實施。然因都市更新單元範圍作大幅度更正，原計劃已無法執行，故於92年5月9日更新會重新檢送，被告則於92年5月26日以府建城字第00000000000號另行再次核定發布。權利變換計畫部分：90年10月ll日第2屆第6次審議委員會審查決議，依據都市更新權利變換實施辦法第20條規定：「實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。」及內政部營建署91年l月25日營署都字第0000000000號函示意旨：於辦理權利變換計畫審核之同時，宜妥予協助實施者向受理機關或單位辦理相關補助之申請，並俟實施者籌得補償經費後，再適時核定權利變換計畫，以免影響權利變換效力。換言之，權利變換計畫部分並未通過審核，予以駁回。92年間更新會重新將權利變換計畫送請審查，92年3月6日被告重新提請第4屆第l次審議委員會討論，案經決議修正通過，並決議「修正原核定之都市更新事業計畫內容，並檢送修正後計畫書報核」。92年5月26日被告以府建城字第00000000000號核定發布「公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍。」基上，更新會雖於90年5月7日同時函送權利變換計畫與都市更新事業計畫提請審查，然都市更新事業計畫先經審核通過，並予公告實施。而權利變換計畫卻經駁回，直迄92年間方再重新送請審查。此時，92年間重新函送之權利變換計畫業與90年5月7日函送之都市更新事業計畫分離，二者並未同時一併報核，自無都市更新權利變換實施辦法第8條但書之適用。
92年間因更新單元範圍大幅變更，被告重新核定發布「「修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍」，依下述理由，被告重新核定發布行為，應核屬廢棄原都市更新事業計畫，重新發布新計畫，而不應認係原計畫之修正：查92年間因更新單元範圍產生變更，且變更幅度過大，已足影響原計畫之進行，更新會才大幅修正原計畫後重新檢送，被告亦予重新核定發布。基此，該變更幅度既已足以影響原計畫之執行，已產生本質上的改變，而非單純技術性、細則性之變動，核屬主要計畫之變更，應依都市更新條例第20條前段規定，依第19條程序辦理變更，而不得逕依該條後段之修正程序。而第20條所謂之變更，依該法第19條程序所示，係屬程序之重新進行，並重新取得更新參與者之同意，以賦予新計畫之正當性。故本質上「變更」係指廢棄原計畫，改為同意新計畫。因自辦都市更新事業本質上係本諸協議合建、住民自決之法理，是事業之決議及進行，均應由更新單元範圍之人民參與並自行決議、執行，且決議之進行，為避免因少數人不同意見致無法達成決議，故採多數決方式。因此，原計畫之正當性係建立在原更新參與者之人數，是如更新參與者產生重大變動時，除非更新參與者變動人數不足以影響原會議決議人數之正當性，或雖足以影響，但業經變動後之構成員決議同意承受外；否則，原計畫之延續正當性，即有疑義。
是92年間既因更新單元範圍大幅變更，廢棄原都市更新事業計畫，重新發布新計畫，揆諸前揭法條立法意旨，權利變換計畫依都市更新權利變換實施辦法第8條第1項規定，自應以92年5月26日公告修正核定日為評價基準日。縱退步言，認92年間之權利變換計畫係與92年5月26日修正發布之都市更新事業計畫一併報核者，則該基準日期，亦應由實施者以92年間權利變換計畫報核日前6個月內定之。再退步言，92年間重新函送之權利變換計畫既與90年5月7日函送之都市更新事業計畫分離，二者並未同時一併報核，自無都市更新權利變換實施辦法第八條但書之適用，而應依本文被告公告核定發布都市更新事業計畫之91年3月14日為基準日。且揆諸90年原都市更新事業計畫距92年間重新函送之權利變換計畫，已有二年之遙；又92年間更新單元範圍大幅變更，系爭地之將來地貌均將產生重大改變，土地價值亦隨同更異，如仍依90年都市更新事業計畫公告發布日為基準日，自有不妥。
綜上，系爭更新事件本應以92年5月26日為評價基準日，縱退步言，亦應依都市更新權利變換實施辦法第8條第1項規定，以91年3月14日被告公告核定發布都市更新事業計畫日為評價基準日，更新會卻誤以90年10月15日為評價基準日，顯違背法令，被告原處分卻誤予核定，自非適法。8.都市更新條例第31條之適用前提，係實施方式採權利變換。按「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物因未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」此固於都市更新條例第31條第1項所明文規定。惟查該條係規範於本條例之第四章權利變換。故該條文適用之前提，係實施方式採權利變換。然承前所述，本件都市更新事件既未經法定多數決，且未經住民合意採權利變換，被告予以核定，即非適法。
9.原處分違反都市更新條例第25條之1修正前原規定，顯有違法：
按被告95年8月17日所陳報審議東勢鎮○○里○街都市更新流程，簡述如下：
更新會於90年5月7日以90東安都更重建字第0021號函檢送都市更新計畫、權利變換計畫相關申請文件提請審查。
被告於91年3月14日以府建城字第00000000000號公告核定發布實施都市更新計畫，並未通過權利變換計畫。
92年5月26日被告以府建城字第0000000000-0號公告發布實施「公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍。」
92年5月30日東勢鎮公所以東鎮建字第0000000000號函，通知於92年6月6日領取發放建築改良物補償費，並通知搬遷事宜。
是權利變換計畫係於92年5月26日始通過並公告發布，92年5月30日才通知同年6月6日於領取發放建築改良物補償費，而土地補償費係迄95年2月27日始以(95)東安更新重建字第95010-1號函通知領取。
惟查都市更新條例第25條之1第2項雖於94年6月22日始修正通過，然修正前之原條文係於92年1月3日增訂，係於92年5月26日公告發布修正都市更新事業計畫及權利變換計畫之前，固該修正都市更新事業計畫及權利變換計畫即應依修正前之原條文「都市更新事業計畫如屬前項採多數決方式辦理報核者，對於不願參與協議合建之土地或合法建物得由實施者委託三家以上鑑價機構查估評定價值後，強制價購其產權或提存於法院。權利關係人對補償價格有異議者，準用第32條規定處理。實施者依前項規定價購或提存應補償之金額後，其申請建築執照準用第34條規定辦理。」辦理。
換言之，更新會於92年1月3日之後，即應以都市更新條例第25條之1修正前之原條文辦理，即應對於不願參與協議合建之土地或合法建物由更新會委託三家以上鑑價機構查估評定價值後，強制價購其產權或提存於法院。
但被告仍於92年5月26日公告發布修正都市更新事業計畫及權利變換計畫，未命實施者更新會委託三家以上鑑價機構查估評定價值，強制價購不願參與協議合建之土地或合法建物，是原處分顯有違法之虞。
更新會迄今已無法強制價購取得系爭土地：
查承前所述，更新會既本應依92年1月3日所增訂之都市更新條例第25條之1辦理強制價購，然東勢鎮公所卻於92年5月30日依權利變換計畫通知同年6月6日領取發放建築改良物補償費，於法即有未合。
縱退步言，從寬認定前揭領取通知行為性質為強制價購，然土地部分因經費因素，更新會並未即時強制價購取得。而都市更新條例第25條之1第2項業於94年6月22日修正通過，此時更新會縱欲強制價購土地，亦依法無據，自應循修正後規定，由實施者協議價購；協議不成立者，檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請被告徵收後，讓售予實施者。
故更新會於95年2月27日始以(95)東安更新重建字第95010-1號函通知領取土地補償費，並無法強制價購取得土地。
按「直轄市、縣(市)政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之；．．．」為都市更新條例第16條第1項所明定。是依前開行政作用法之規定，有關都市更新事業計畫、權利變換計畫爭議之調處，業經明定屬都市重新審議委員會之法定職權，非依法不得剝奪或變更。查系爭調處委員會係由6名學者林宗敏、許松、張梅英、張文華、鍾懿萍、葉建昌，及副縣長陳茂淵、建設局長賴英錫、城鄉計畫課課長陳淵河等9人組成，均非都市更新審議委員，所為之處分顯有違前揭規定。縱認依都市更新條例第32條規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處之。」而認得另行成立委員會，然此涉及行政組織法相關規定。惟依地方制度法第19條第1項第l款第2點規定，縣(市)組織之設立及管理，係屬縣(市)自治事項。依同法第28條規定，凡具有「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者」、「關於地方自治團體及所營事業機構之組織者」之性質者，均即應以自治條例定之。換言之，該調處委員會之成立，應依地方制度法第62條第2項規定，被告依內政部擬訂之準則擬訂組織自治條例，經縣議會同意，報內政部備查，該委員會之組織方始適法。退步言，認為該調處委員會的成立係屬縣(市)政府之法定職權或基於法律、自治條例之授權者，亦應依地方制度法第27條訂定自治規則，並於發布後其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。例如台北市都市更新權利變換調處作業要點。惟系爭調處委員會之構成員除非屬都市更新審議委員外，復未以自治條例或自治規則成立，則該委員會之組織即非適法，所為具行政處分性質之調處，即屬違法。
對「確認處分」之行政處分不服屬公法關係之爭議，鈞院自有審判權。按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。次按都市更新團體擬定都市更新事業計畫及權利變換計畫，報經主管機關核定實施，公告期滿無人異議，依都市更新條例第19條第1項、第29條第1項及第32條第1項、第2項等規定，即屬確定並對外發生效力，該核定在未經依法定程序撤銷或廢止前，都市更新團體、受處分之更新單元內之土地及合法建物所有人，不論是否同意參與分配，均受該更新計畫之拘束，不得任意主張無效或停止進行。此項核定乃行政機關本於行政權之監督作用，就具體事件所為對外發生法律效果類似「確認處分」之行政處分，當事人對核定不服時，即得依法異議、申請調解、調處或提起訴願或行政訴訟。原告係對被告92年5月26日之核定公告不服，則該核定類似「確認處分」之行政處分，當事人對核定不服，即屬公法關係之爭議，得依法異議、申請調解、調處或提起訴願或行政訴訟。最高法院94年度台上字第1461號判決及鈞院95年度訴字第285號裁定均係主管機關核定後，公告期滿無人異議，僅爭執都市更新權利變換計畫內權利價值之計算(即補償金之計算)，因該主管機關在實質上並未創設或變更都市更新團體會員間就權利變換之補償給付，補償金給付內容本質上仍不失為私法上之權利，當事人間對之如有爭訟，自應循民事訴訟程序為之，此與本事件截然不同，殊無參照援用之餘地。
機關之組成要件並非合法，則系爭調處處分，即有違誤：
按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條規定甚明。又「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處。」、「直轄市、縣(市)政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之．．．」都市更新條例第32條、第16條第1項前段分別定有明文。是以都市更新條例第32條之調處應由都市更新審議委員會辦理。又依都市更新條例第16條第2項授權訂定之都市更新審議委員會組織準則規定，都市更新審議委員會於調處之行政行為，同時具備行政組織法及作用法之授權，依法即得合法組成，及作成調處之行政處分。雖被告以都市更新條例第16條修正草案理由答辯，惟該草案尚未修正通過，中央行政機關組織基準法係規範中央行政機關，而地方自治團體之被告應依地方制度法辦理，本件自無拘束適用之餘地外，該基準法係於93年6月23日公布，本事件係於94年5月6日進行調處，並無該法之適用。
次按「審議委員會置主任委員及副主任委員各1人，委員15人至19人。」、「審議委員會，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」都市更新審議委員會組織準則第3條、第8條分別定有明文。是都市更新審議委員會為合議制機關，其作成行政處分時，關於機關之組成自應合法，否則其行政處分即屬違法。查93年度(第5屆)臺中縣都市更新審議委員會委員計18人，94年5月6日進行調處時，被告並未邀請全部都市更新審議委員參與調處，僅邀集部分都市更新審議委員(3位府內委員，6位府外委員)出席調處會議，都市更新審議委員實際出席人數計6人(3位府內委員，3位府外委員)等情，業據告被告96年5月3日補充答辯狀(8)第4頁陳明在卷，並有該調處會議簽到簿在本院卷可稽，則本件調處並未有過半數之委員出席甚明，揆諸首揭規定，其機關之組成要件並非合法，則本件調處處分，即有違誤。
系爭調處處分亦有理由不備之瑕疵：按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．主旨、事實、理由及其法令依據。」為行政程序法第96條第1項第2款所明定。前開條文所規定之「調處」為法定解決異議或爭議之程序，係主管機關就實施都市更新地區其權利價值有爭執時所為之行政裁定，為裁量性行政處分之一種。此一行政處分依行政程序法第96條第1項第2款規定，自應載明其處分之理由，而其處分之內容亦應明確，俾受處分人能明瞭處分之意旨，否則其行政處分即屬有瑕疵之違法行政處分，得訴請撤銷。被告於94年5月6日召開臺中縣都市更新權利變換價值調處會議，其結論：「本案當事人意見不一致，調處不成立。」惟都市更新條例第32條所規定之「調處」，主管機關應就其權利價值之爭執作成行政裁定已如前述，系爭「調處不成立」之結論，意義究竟為何？被告已否就系爭權利之爭執作成具體而明確之調處結論？關係系爭行政處分是否合法，自應加以審究。被告於鈞院歷次訴之聲明均陳稱駁回原告之訴，是被告之真意係欲維持92年5月26日公告之權利變更計畫，應可認定。然原處分僅載明：「本案當事人意見不一致，調處不成立。」依其文義尚難認原處分之意旨與前述被告所述「維持92年5月26日公告之權利變換計畫」彼此一致。被告「調處不成立」之處分，難謂已就原告權利價值之爭議作成具體而明確之行政處分，核與都市更新條例第32條規定之意旨不符。本件被告94年5月6日調處會議紀錄，亦僅依序載明申請調處人（即原告等）、估價公司、東安里更新會與規劃單位（財團法人都市更新研究發展基金會）等之意見，及其結論：「本案當事人意見不一致，調處不成立。」縱認被告之真意係「維持92年5月26日公告之權利變換計畫」，惟原處分所載之理由僅係「本案當事人意見不一致」，並未載明被告對原告調處申請狀之所述各節判斷之理由，無從認定被告已對原告異議之事由予以考慮斟酌，其處分亦有理由不備之瑕疵。
(二)被告答辯之理由：
1.按「人民與受委託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告。」、「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」行政訴訟法第25條、行政程序法第2條第3項分別定有明文。另由委託行政理論觀之，公權力之委託方式有二：一係行政機關以行政處分或行政契約為之；二係直接以法律規定為依據。若依法設立之團體或特定個人，直接以法律規定為依據而行使公權力者，係屬由法律在特定範圍內授予行使公權力，於處理授予權限範圍內之事項時，亦具有與機關相當之地位。是以，「更新會」(即都市更新團體，具法人資格)依都市更新條例規定，研擬都市更新事業計畫及權利變換計畫，於法律授予權限範圍內，辦理相當於行使公權力之社區更新重建、改善居住環境、增進公共利益等事宜時，更新會應被視為具有與機關相當之地位，原告如對「更新會」委託估價公司進行更新前「權利價值」之評定結果有異議，應依行政訴訟法第8條及第25條規定，以更新會為被告，提起行政訴訟(給付訴訟)，方為妥適。
2.按「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處之。前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」都市更新條例第32條定有明文。查被告原處分為94年5月19日府建城字第0000000000號函，係針對原告對其「權利價值」有異議，依前開條文規定，申請被告調處後，作成更新會(及其委託之宏大公司)與原告調處不成立之行政處分，此調處會議紀錄之召開，乃原告依據上開條文規定，而就權利變換計畫書之「權利價值」部分聲請調處，故無論依都市更新條例第32條規定或原告之申請調處聲明，調處結果均不得逾權利變換計畫中「權利價值」適法性之審酌而涵蓋至其他部分，即原行政處分標的、訴願標的及本件訴訟案之標的，自當僅以本件都市更新權利變換計畫「權利價值」之計算是否合法為限，並不包括本件都市更新事業計畫及權利變換計畫核定部分。本件原告不論提出調解或調解不成立提出調處申請，其範圍均以對「權利價值」之異議為限，原處分之範圍應僅限於對權利變換價值之異議，而非撤銷都市更新權利變換計畫。內政部95年4月13日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回之事實及理由，亦以被告上開號函為原處分，就與權利變換計畫有關之鑑價部分為實體認定，受理原告之訴願案。另查，原告訴願請求：「要求修正權利變換計畫書之內容，提高權利價值。本街都市更新單元之拆遷補償費，包括建築物拆遷補償費及安置費2項，其中安置費為參與分配者在施工期間之租金補貼，每戶20萬元，未參與者同樣面臨拆遷卻無安置費，敬請惠予比照辦理。營利事業因拆遷營業損失補助費，要求比照辦理。」亦針對「權利價值」為訴求標的，請求提高不願參與分配者之補償費，而內政部訴願決定駁回之理由，亦以原處分為實體駁回。被告92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告、94年5月19日府建城字第0000000000號函，分屬不同行政處分，原告於95年6月7日行政訴訟起訴狀中，以「不諳法律，誤繕行政處分．．．」為由，訴請將本件原處分(94年5月19府建城字第0000000000號函)變更為92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告之都市更新事業計畫及權利變換計畫，卻未於法定公告期滿之次日起30日之期限內，依訴願前置主義將前者有關都市更新案公告之行政處分先向內政部提起訴願，即遽以提起本訴，有違行政訴訟法第4條有關撤銷訴訟須先經訴願程序之規定，亦顯超出調處之行政處分範圍，且與原告於訴願程序進行時，請求提高不參與分配者補償金之訴求本意有所差異。
3.依88年3月31日公布實施之「都市更新團體設立管理及解散辦法」所設立之都市更新團體，依同辦法第21條規定，其理事會之權責包括執行會員大會決議、執行章程訂定之事項、都市更新事業計畫之研擬及執行、權利變換計畫之研擬及執行、章程變更之提議、預算之編列及決算之製作、設置會計簿籍及編製會計報告等項．．．。都市更新單元內之全體土地或合法建築物所有人為當然會員，都市更新會係由私人依據「都市更新團體設立管理及解散辦法」所設立，向當地主管機關申請核准籌組，依法並須經主管機關核定公告實施，但此乃本於行政權之監督作用，該計畫書所載關於更新會與原告間之私法上權利義務關係，係都市更新暨權利變換計畫報經主管機關核定，公告期滿無人異議後依法應給付者，原告所請求之補償金，並非因行政處分而發生，仍屬私法之範疇，應不能認係公法關係，普通法院有管轄權。都市更新事業計畫及權利變換計畫內容，均屬都市更新計畫研擬及執行、權利價值之查估、工程發包驗收等更新單元內土地或合法建物所有人間之私法上權利義務關係。按都市更新團體擬定都市更新事業計畫及權利變換計畫，報經主管機關核定實施，公告期滿無人異議，依都市更新條例第19條第1項、第29條第1項及第32條第1項、第2項等規定，即屬確定並對外發生效力，該核定在未經依法定程序撤銷或廢止前，都市更新團體、受處分之更新單元內之土地及合法建物所有人，不論是否同意參與分配，均受該更新計畫之拘束，不得任意主張無效或停止進行。此項核定乃行政機關本於行政權之監督作用，就具體事件所為對外發生法律效果類似「確認處分」之行政處分，當事人對核定不服時，固得依法異議、申請調解、調處或提起訴願或行政訴訟，惟主管機關在實質上並未創設或變更都市更新團體會員間就權利變換之補償金給付，該補償金給付內容本質上仍不失為私法上之權利義務關係，當事人間對之如有爭訟，自應循民事訴訟程序為之(最高法院94年度台上字第1461號判決、台中高等行政法院95年度訴字第285號裁定參照)。原告權利變換前之「權利價值」係更新會委託估價公司評定後，為更新會於權利變換計畫書內容「應表明事項」之當然結果，非因本件系爭行政處分而發生，都市更新權利變換實施辦法第3條、第6條規定已有明文，此亦為都市更新條例第32條第3項條文提及之「原評定價值」。是以，被告在實質上並未創設或變更更新會會員間就權利變換之補償金給付，該補償金給付內容本質上仍不失為私法上之權利義務關係，原告與更新會當事人間對之如有爭訟，自應循民事訴訟為之。是以有關都市更新權利價值補償金給付爭議，行政法院有無受理訴訟權限，民事法律關係是否成立，該先決問題是否牽涉行政訴訟之裁判，建請依行政訴訟法第12條之2規定先為裁定，以避免裁判歧異。
4.按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」、「原告之訴有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．一、訴訟事件不屬行政法之權限者。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」分別為行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款、第10款所明定。又提起撤銷訴訟，須以經過訴願為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第4條第1項規定甚明。而此所謂訴願程序，自指合法提起之訴願程序而言，如非以法定程式提起訴願程序，自不得提起行政訴訟。再按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」、「原告在訴願法第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視同已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」分別為訴願法第14條第1項及第57條第1項所明定。原告請求撤銷被告92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告即本件原處分部分，原告對該處分不服，應自該公告期滿之次日起30日內提起訴願，而該公告自92年5月27日至92年6月27日止，原告不服該公告，卻未於法定期間內向內政部提起訴願，亦無向被告作不服原行政處分之表示並補送訴願書之情形。是以，都市更新案公告發布實施之行政處分，於計畫公告30日期滿無人異議，依都市更新條例第19條第1項、第29條第1項、都市更新權利變換實施辦法第17條第1項規定，即屬確定並對外發生效力。
5.按「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。」、「實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。」、「權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」都市更新條例第25條第1項、第3條第3款及第5款定有明文。故都市更新之實施者，包括政府自辦或委辦，及人民自辦或委辦，即辦理都市更新之類型，可分類為公辦都市更新、民間自辦都市更新；實施方式包括徵收、區段徵收、市地重劃、協議合建或其他方式，會因實施者之不同，而有不同的實施方式。次按「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。」都市更新條例第29條第1項定有明文。查本更新案非公辦都市更新，實施者並非政府機關，而是更新單元內之土地及合法建築物所有權人，依都市更新條例第15條規定，自組都市更新團體(更新會)為推動都市更新事業之實施者，並依據九二一震災重建暫行條例第17條、都市更新條例第19條、第29條等相關規定，研擬都市更新事業計畫及權利變換計畫報核，經都市更新審議委員會審議通過，並經被告核定發布實施後，即依計畫內容辦理震災住宅及社區更新重建事宜。簡言之，本更新案更新單元重建區段內，係由更新會以「權利變換」方式實施都市更新事業，並依法定程序報核後經被告發布實施，未涉「徵收」私有土地及「協議合建」事宜。
6.按「以協議合建方式實施都市更新事業時，得經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人十分之八，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積十分之八同意後實施之。」、「都市更新事業計畫如屬前項採多數決方式辦理報核者，對於不願參與合建協議之土地或合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後，讓售予實施者。」都市更新條例第25條之1第1項、第2項定有明文。上開條文之「協議合建」與民間行之有年之「合建」，兩者之共同性係由地主提供土地，建商提供資金、專業技術、人力、勞務管理等開發資源而合作建屋，並由雙方就土地取得價格、期限、稅捐、土地交易契約等細節內容，透過協議方式予以確定；換言之，合建行為係由地主與建設公司(開發商)合作，以協議方式按其彼此認定之價值比例，由地主提供土地、建商提供資金，共同進行不動產開發，並分回改建完成後之建築物及其土地，具有「聯合投資」的性質。兩者差異為依都市更新條例之「協議合建」辦理都市更新事業時，得以多數決方式辦理報核，對於協議不成立者，得由實施者備妥價款，申請主管機關徵收後，讓售予實施者；而民間行之有年之「合建」，則需取得全部權利人之同意(合意)後方可實施，對於協議不成立者，通常係以買斷或設定地上權等方式予以處理。都市更新條例第25條之1第1項條文，已明示以協議合建方式實施都市更新事業，係採多數決方式辦理報核；不願參與合建協議者，則以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，由實施者預繳承買價款，申請主管機關徵收後，讓售予實施者。準此，上開條文第2項之適用，應以第1項條文為其構成要件；非依上開條文以「協議合建」辦理都市更新事業，則其不願參與合建協議且經協議價購不成立者，即無第2項有關「申請主管機關徵收」規定之適用。是以，本更新案實施者非依據都市更新條例第25條之1規定，以協議合建方式辦理都市更新事業，自無原告陳述有關實施者(更新會)應申請被告「徵收」原告所有產權之適用。此外，都市更新條例第25條之1，係92年1月29日華總一義字第00000000000號總統令增訂條文，並經94年6月22日總統華總一義字第00000000000號令、96年3月21日總統華總一義字第00000000000號令公布修正條文。本案更新會經被告89年12月2日府建城字第335064號函准予立案後，於89年至90年間，即相繼召開理監事會、會員大會、公聽會及及相關協調會，積極研擬都市更新事業計畫草案，並依都市更新條例第25條規定，以「權利變換」方式辦理重建區段之都市更新，以早日完成社區重建事宜。更新會乃以90年5月7日90東安都更重建字第0021號函檢送都市更新事業計畫及權利變換計畫提請被告審查。更新會研擬計畫送請被告審查時，都市更新條例第25條之1尚未增訂，且本案亦未達第25條之1有關更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之八同意之門檻(依據九二一震災重建暫行條例第17條規定，同意比例達二分之一以上即可)，自無原告所稱適用都市更新條例第25條之1之情形。是本更新案係實施者(更新會)依據都市更新條例第25條規定，以「權利變換」方式實施，並無原告訴請以「徵收」方式辦理之適用，亦無都市更新條例第25條之1(修正公布條文)之適用。
7.按「都市更新團體之會員，以章程所定實施地區範圍內土地或合法建築物所有權人為限。」、「實施者為擬定權利變換計畫，應就土地所有權人及權利變換關係人之下列事項進行調查：一、參與分配更新後土地及建築物之意願。二、更新後土地及建築物分配位置之意願。」、「實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇。但同一位置有2人以上申請分配時，應以公開抽籤方式辦理。」、「．．．所稱權利變換關係人，係指依本條例第39條規定辦理權利變換之合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人及耕地三七五租約承租人。」都市更新團體設立管理及解散辦法第7條、都市更新權利變換實施辦法第5條、第11條第1項、第2條分別定有明文。本更新案實施者為更新會，係依都市更新條例、都市更新團體設立管理及解散辦法成立，設有理事及監事，與公寓大廈管理委員會之設立性質相似，屬於私法人團體，更新單元內之土地及合法建築物所有權人為更新會之當然會員，於章程規範及相關法令限制內，會員有享受權利、負擔義務之能力；而更新會研擬權利變換計畫前，必須向土地所有權人及權利變換關係人，調查「是否參與分配」及「選配位置」之意願，即土地所有權人及權利變換關係人衡酌各方因素後，得自由表示「參與」或「不願參與」分配之意願，參與者對於選配位置亦有充分的選擇權，且選配的位置並不以權利變換前之原位置為其限制。復按「．．．不願參與分配或應分配之土地及建築物因未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」、「．．．現金補償數額，以依第6條評定之權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算；．．．」、「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之。」、「各宗土地權利變換前之權利價值比例，依都市更新權利變換實施辦法第6條規定，係指權利變換前各宗土地於評價基準日之權利價值之比例，其權利價值確定後，不論各宗土地所有權人是否參與分配，其價值比例均不變。更新後各土地所有權人應分配之權利價值，於各土地所有權人均參與分配時，依權利變換實施辦法第10條規定，應按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。即其應分配之權利價值比例等於更新前之權利價值比例；原土地所有權人有不願或無法參與分配時，其補償金額由實施者(都市更新事業機構或都市更新會)給付，並由實施者按其更新前權利價值及提供資金比例，分配予更新後建築物及土地之應有部分。即不參與分配者之應分配之權利價值比例，已因其領取補償金(更新前權利價值)而轉為給付補償金之實施者應分配之權利價值比例，對其他參與分配者之應分配之權利價值比例並無影響。」分別為都市更新條例第31條第1項後段、都市更新權利變換實施辦法第7條之1第1項前段、第6條規定及內政部營建署93年3月30日營署都字第0000000000號函已有明示。原告為不願參與分配者，權利變換計畫發布實施後，由更新會依法給付原告補償金，原告並不承擔土地再開發之風險，於領取補償金或其應領補償金依法提存後，原有土地及建築物所有權歸於消滅，即喪失會員資格，並應將其權利交由實施者實施土地再開發，內政部91年6月27日台內營字第0000000000號函、92年10月20日台內營字第0000000000號函已明示。本更新案自更新會立案，並獲准以權利變換方式實施都市更新後，於原告領取補償金，喪失會員資格前，原告自始即為權利或利益受計畫影響之人；權利變換計畫經被告公告發布實施後，即發生具體法律效果，且直接對被告、其他不願或不能參與分配者、參與分配者、土地所有權人及權利變換關係人之權利義務發生影響，具行政處分性質，殆無疑義。是以，原告陳述「權利變換方式，限願參與或實施都市更新事業者。」、「不參與都市更新事業者，並無權利變換之適用。」係屬誤解。
8.按「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。」、「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時．．．應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意．．．」、「因震災重建而進行都市更新，得依下列規定辦理：．．．三、下列事項之決議，得以更新單元內土地及合法建築物所有權人之人數均超過二分之一，並其所有土地面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意行之，不受都市更新條例第22條有關人數與土地及建築物所有權比例規定之限制：(一)訂定及變更章程。(二)會員之處分。(三)議決都市更新事業計畫擬定或變更之草案。(四)理事及監事之選任、改選或解職。(五)團體之解散。(六)清算之決議及清算人之選派。」分別為都市更新條例第1條定有明文、第22條、九二一震災重建暫行條例第17條第1項第2款所明定。實施者取得大多數權利人之同意，即可以重建、整建或維護方式辦理都市更新事業，並能協助震損住宅及社區進行實質重建工作。由都市更新條例立法意旨可知，其目的旨在改善居住環境，促進都市土地有計畫的再開發利用，以復甦都市機能，並增進公共利益。如待更新單元內全部土地及合法建築物所有權人之同意，則更新將受少數人之影響而無法推動。內政部草擬都市更新條文時，即參照平均地權條例及市地重劃實施辦法之立法先例，分別規定達到一定比例之所有權人及土地、建物樓地板面積，即得辦理都市更新；對於不願參與分配者，得以現金補償之。故都市更新不因少數人之反對而無法推動，達到多數同意比例之法定門檻時，即可辦理之。易言之，「同意比例」為都市更新報核之法定門檻要件，都市更新條例第22條已明文規定；而「參與比例」則為設計建築物量體規模、規劃住宅單元類型、基地配置、研擬財務計畫、計算共同負擔時之依據，都市更新條例並未明文限制「參與比例」之門檻。權利變換之參與分配者及不願參與分配者，都市更新條例皆已明文保障其權益，並未牴觸憲法第23條之規定；其因增進公共利益目的之需要，而依法定程序，經實施者調查與徵詢土地所有權人及權利變換關係人意見後，對於不願參與分配者，因增進公共利益而使其財產權發生特別犧牲，所給予相當之補償，都市更新條例第31條及都市更新權利變換實施辦法等相關規定，已明定得以現金補償之，與憲法第23條規定意旨並無不合。按「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之。」、「前2條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」都市更新權利變換實施辦法第6條、第8條定有明文。更新會前以90年5月7日90東安都更重建字第0021號函檢送都市更新事業計畫及權利變換計畫，提請審議，後經90年10月11日都市更新審議委員會審議修正通過，更新會乃依審查意見修正計畫書，並以90年12月31日東安更新重建字第0037號函請被告辦理計畫公告實施事宜。又依據都市更新條例第19條第3項及第29條第1項規定，都市更新事業計畫及權利變換計畫經都市更新審議委員會審議修正者，免再公開展覽。爰此，本更新案之都市更新事業計畫，經更新會依據審議委員意見修正計畫內容後，被告即以91年3月14日府建城字第00000000000號公告發布實施；而權利變換計畫部分，依據內政部營建署91年1月25日營署都字第0000000000號函釋意旨，被告於辦理權利變換計畫審核之同時，宜妥予協助更新會向受理機關或單位辦理相關補助之申請，並俟更新會籌得補償經費後，再適時核定權利變換計畫，以免影響權利變換效力。本更新案之權利變換計畫，自90年10月11日第2屆第6次都市更新審議委員會審議後，期間因停車場興闢工程經費、重建區段土地改良物拆遷補償費(含拆除工程費及安置費用)等相關經費准予補助等因素，致使部分財務計畫相關內容必須配合修正。茲為確保財務計畫可行且符合實際，並為確保計畫審議程序之周延性，被告乃依據上開會議決議內容，於92年3月6日將更新會依前開決議內容修正權利變換計畫之情形，再提請第4屆第1次都市更新審議委員會討論，案經決議修正通過，並經被告以92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告發布實施。查本更新案權利變換計畫之「評價基準日」，更新會原定為90年1月1日，后考量原評價基準日至90年12月31日送請被告核定時，已逾11個月，更新會乃依據審查意見及內政部90年9月27日台內營字第0000000號函釋意旨，並為保障更新單元內所有權人權益等因素，遂以90年11月7日89東安都更字第0031號函請3家鑑價公司將「評價基準日」調整為90年10月15日，並於計畫書內予以載明調整原因。是以，更新會將本更新案權利變換之評價基準日定為90年10月15日，尚在90年12月31日權利變換計畫報核日前6個月內，並無疑義。
被告90年10月11日召開都市更新審議委員會審查都市更新事業計畫及權利變換計畫，會議決議修正後通過，即更新會依據會議決議及其附帶條件內容修正計畫書後，報請被告核定公告實施。是以，本案係更新會將都市更新事業計畫及權利變換計畫同時報請審議，並經審議委員會附帶條件決議通過，更新會選定之評價基準日，與都市更新權利變換實施辦法第8條後段但書規定意旨並無不合。被告考量附帶條件決議情形及內政部營建署91年1月25日營署都字第0000000000號函釋意旨，有關被告於辦理權利變換計畫審核之同時，宜妥予協助更新會向受理機關或單位辦理相關補助之申請，並俟實施者籌得補償經費後，再適時核定權利變換計畫，以免影響權利變換效力之因素。爰此，被告本於行政機關職權之認定，適時將都市更新事業計畫及權利變換計畫公告實施，並未逾越權限或濫用權力。按「更新單元之劃定，應考量原有社會、經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素。」、「．．．劃定更新單元時，應以一完整之計畫街廓為原則。」、「因震災而進行都市更新時，得依下列規定辦理．．．一、更新地區之劃定．．．未涉及都市計畫之擬定、變更者，得逕由直轄市、縣(市)政府核定，免送該管政府都市計畫委員會審議．．．。」都市更新條例施行細則第5條第1項、第2項、九二一震災重建暫行條例第17條第1項第1款，分別定有明文。查被告92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告，有關東勢鎮○○里○街都市更新會變更東勢鎮○○里○街都市更新單元部分，其變更範圍係位於更新單元西側，被告同意更新會變更更新單元之理由，係基於更新單元街廓之完整性、土地權利整合之易行性、更新處理方式之一致性及現況情形，並考量本案不涉及變更都市計畫事宜，且變更範圍尚不影響整體更新重建之進行，被告乃同意更新會變更更新單元(即排除更新單元西側部分土地，其餘範圍不變)。另查原告所有土地係位於停車場用地範圍內，更新單元之變更並不影響原告所有土地之權利狀態，亦不影響本案權利變換之估價，原告陳述「．．．都市更新單元範圍作大幅度更正，原計畫已無法執行．．．」、「．．．變更幅度已足以影響原計畫之執行，已產生本質上的改變，而非單純技術性、細則性之變動．．．」之情形，係屬誤解。私人以權利變換方式實施都市更新之程序，其主要程序為：實施者資格之取得(都市更新條例第10、11條)；都市更新事業計畫之核定(第19條)；權利變換計畫之核定(第29條)；申請建築執照與施工(第30條)；分配、接
管土地及建築物(第35、42、43條)；成果報告備查(第57條)。次按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟。」行政訴訟法第42條第1項前段定有明文。被告認本件撤銷訴訟之結果，對第三人東勢鎮○○里○街都市更新會之權利或法律上利益將受損害(更新會已委託建築師、地政士及相關規劃單位進行都市更新事業之規劃設計及相關委辦工作，契約關係存續中，本件撤銷訴訟之結果恐衍生民事賠償等問題)，對公益亦有重大影響(本更新案重建區段地上物皆已拆除，商業區部分已取得使用執照，興建完成，刻辦理地籍整理及產權登記相關事宜；停車場部分刻開挖地下室，動工興建中，前經原告聲請停止執行，經台中高等行政法院95年度停字第8號裁定聲請駁回)。此外，撤銷訴訟之結果，對已出資重建之「參與分配者」而言，其權益將受損害；對「不參與者」而言，更新會已發放之補償金，亦將衍生追討補償金事宜。爰此，擬依前揭規定，請求裁定允許「東勢鎮○○里○街都市更新會」獨立參加本件訴訟，以使更新會有機會提出意見，維護其權利或法律上利益。
有關都市更新事業計畫同意比例部分，無論依都市更新條例第9條由政府公辦或依同條例第10條、第11條由人民「自行組織更新團體」或「委託都市更新事業機構為實施者」實施都市更新事業，依同條例第19條規定，均須按規定舉辦公聽會、辦理公開展覽後，始得進行審議程序，參照司法院釋字第232號解釋謂：「依平均地權條例第58條之土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，其實質意義與主管機關依同條例第56條辦理市地重劃，而將公有土地核定屬重劃區範圍予以重劃同，係為實現憲法平均地權之政策而設，並非土地所有權人以自己之意思使權利發生變更之處分行為。」同理，人民自辦(或委辦)更新，其實質意義則與主管機關公辦都市更新同，旨在實現「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。」；其中所謂「同意」，僅係私有土地或建物所有權人，促使主管機關行使職權之手段，並非土地或建物所有權人以自己之意思使權利發生變更之處分行為。質言之，都市更新事業計畫報核時，應徵得一定比例之同意，乃申請收件時之形式要件，直轄市或縣(市)主管機關受理申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由將原件退回。查本更新案於更新會將都市更新事業計畫及權利變換計畫報請檢送被告提請審議前，其送件申請時之形式要件符合規定，同意比例亦符合都市更新條例第22條及九二一震災重建暫行條例第17條規定之門檻，形式要件審查通過後，被告即辦理實質內容審查及提請審議事宜。實質內容審議期間，土地權利關係人之不同意見表達，被告亦列為重要事項，併送都市更新審議委員會作為都市更新事業計畫准駁之參考。
本更新案經被告辦理公開展覽後，於90年10月11日本案提請都市更新審議委員會審議通過後，另有原告、部分土地或建築物所有權人(及其他攤商)，於同年12月24日以「反對東勢鎮○○里○街都市更新計畫保衛家園自救會」之陳情團體名義，檢附經「台灣臺中地方法院所屬鄭雲鵬民間公證人事務所」認證之「證明書」(90民認鵬字371號等文號)影本，向被告表示不同意「東勢鎮○○里○街都市更新計畫案」，經查該證明書份數為54份，計68位土地所有權人，經排除部分原已同意事業計畫之土地所有權人後，同意比例仍高於法定同意門檻。上開陳情人雖逾期提出異議，且未具體敘明反對之實質內容及相關建議事項，並與前開公開展覽期間之陳情人多所重複，惟為保障陳情人權益並妥處陳情意見，被告乃錄案作為計畫核定時之參考。按都市更新事業計畫及權利變換計畫之實質內容係由都市更新審議委員會審議，其公開展覽期間至審議前之陳情異議內容係供委員會予以參考審議。前開陳情異議內容，於計畫審議時，已向審議委員報告相關之處理情形，經委員參酌反對理由、相關陳情及建議內容，經充分討論並作成決定後，即要求實施者修訂部分計畫內容，並將處理情形檢附於計畫書附錄內。
按行政計畫草案於擬定階段當應依法召開公聽會，並適時透過說明會讓相關人士瞭解計畫內容，而將計畫草案陳列於公開場所，接受任何人民或團體於一定期間內表示意見或提出異議，係為保障受計畫影響之人之權益，並作為修正計畫草案內容之參考，此亦為行政程序法第164條規定意旨。換言之，凡具有計畫性質之草案內容，應於一定期間內，廣徵受計畫影響之人之意見，納為計畫審議及修正之參考，以確保計畫實施之正當性及可行性。爰此，被告將都市更新事業計畫及權利變換計畫公開展覽期間內之人民或團體陳情意見彙整後，係作為都市更新審議委員會審議本更新案實質內容時之參考，茲因陳情異議之訴求內容不一，經原告及其他陳情人代表列席說明陳述意見並經審議委員充分討論後，除具體可行且可透過修正計畫等方式採納，或為保護公益而防止他人權利受不利影響而能妥予協調處理外，非本案所能處理或未必合理可行之訴求，經討論並作成決定後，即於計畫書附錄內敘明理由或處理方式，並通知陳情人(詳計畫書附錄：公民或團體陳情意見綜理表)。原告前向監察院陳訴有關本更新案行政上相關爭議事項，經被告查復後，監察院業以92年7月18日(92)院台業貳字第0000000000號函復在案。按「依都市更新條例第22條規定實施者應先取得土地及合法建築物所有權人一定門檻同意比例．．．嗣後所有權人如有不同意見，似屬實施者與所有權人間之爭議，宜循私法途徑解決。」、「都市更新條例第1條規定：『為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。』是都市更新事業具有公益性，影響人民權利義務至深且鉅．．．。準此，實施者申請主管機關核定都市更新事業計畫之際，土地及合法建築物所有權人出具之同意書如已達前揭同意門檻，對主管機關而言，即屬有效之同意書，考量都市更新事業具有公益性，所有權人於同意後似不得任意撤回。如其意思表示具有民法第88條、第89條、第92條所定錯誤、詐欺、脅迫等嚴重瑕疵，訴請司法機關裁判，經主管機關調查屬實，因該同意書自始非當事人之真意，自得駁回實施者報核之都市更新事業計畫。」法務部95年11月20日法律字第0000000000號函、內政部95年12月4日台內營字第0000000000號函已明示。是以，都市更新事業進行中或處理程序終結前，土地及合法建築物所有權人出具之同意書如已達前揭同意門檻，對主管機關而言，即屬有效之同意書，考量都市更新事業具有公益性，所有權人於同意後不得任意撤回。本案有關更新會徵求同意書部分，原告前以更新會及其委託之規劃單位為被告，以背信及詐欺為由，向台灣台中地方法院提起刑事訴訟，經地檢署93年2月27日、93年4月23日、93年9月16日開庭行偵察程序後，更新會獲不起訴處分。是以，更新會徵求都市更新事業計畫同意書部分，難認有嚴重瑕疵；其同意比例部分，亦符合規定。
依憲法第15條之規定，人民之財產權，應予保障。而人民之財產權，依憲法第23條之規定，固除於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。惟在以法律限制人民之財產權時，應合於「比例原則」，「比例原則」包括行為應適合於目的之達成之適當性原則，行為不超越實現目的之必要程度，亦即達成目的需採取影響最輕微之手段之必要性原則，以及手段應按目的加以衡判之衡量性原則。上述3原則如有違反任一，即可認為違反「比例原則」，即為違反憲法第23條之規定；反之，即與違反憲法上之比例原則無違。都市更新事業之實施，旨在實現「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。」故無論公辦、自辦或委辦更新，均具有公共利益，故立法允許多數比例即可申請，並配合前述公聽會、公開展覽聽取民眾意見，以供審議之參考，少數不同意者(包括收件後持有不同意見者)，尚得提出意見，供審議委員會專業判斷之參考。原告為不願參與分配者，都市更新條例皆已明文保障其權益，並未牴觸憲法第23條之規定；因增進公共利益目的之需要，而依法定程序，經實施者調查與徵詢土地所有權人及權利變換關係人意見後，對於不願參與分配者，因增進公共利益而使其財產權發生特別犧牲，所給予相當之補償，都市更新條例第31條及都市更新權利變換實施辦法等相關規定，已明定得以現金補償之，與憲法第23條規定意旨並無不合。如待更新單元內全部土地及合法建築物所有權人之同意，則更新將受少數人之影響而無法推動。內政部草擬都市更新條文時，即參照平均地權條例及市地重劃實施辦法之立法先例，分別規定達到一定比例之所有權人及土地、建物樓地板面積，即得辦理都市更新；對於不願參與分配者，得以現金補償之。都市更新權利變換實施辦法第6條所稱「由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之」，其中「評定」一語屬於不確定法律概念中之規範概念，亦即須經由科技專門知識，或採取評價之態度，始能加以確定之法律概念。而學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，除行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，行政法院得例外加以審查外，其餘應承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地(台北高等行政法院94年度訴字第01631號判決參照）。本件更新案依都市更新權利變換實施辦法第6條規定，委託宏大公司、大華公司、瑞普公司等3家鑑定機構查估本案更新前後權利價值，符合都市更新權利變換實施辦法第6條之規定。都市更新會委託鑑價機構查估本件權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地之過程，既依循上開相關法令規定，其評定結果亦有所依憑，則被告予以核定，其判斷自無恣意濫用及其他違法情事，且都市更新權利變換實施辦法之規定，係主管機關內政部依據都市更新條例第29條第3項授權所為之細節性、技術性行政規則，並未逾越都市更新條例等相關規定之授權範圍及目的，為辦理都市更新權利變換計畫所必要，亦無增加母法所無之限制，行政機關據以作成行政行為，自屬適法
。
更新會及估價公司於前開調解及調處會議中，針對原告請求之回應如下：(一)原告陳峰富先生陳述不動產估價部分，其所引用之資料係90年間之計畫草案內容，與實際核定內容有出入，應予釐清；本案之估價，有參考市價，可參見核定本計畫書內容。本爭議前經原告與更新會進行訴訟，已獲不起訴處分，該不起訴處分書內容可供參考。(二)本次評估之更新前後價值係以正常市場價值為基礎，進行更新區域之不動產價值評估，而當地正常市場買賣並無參考公告現值之習慣，亦或以公告現值加計6成作為買賣價格案例。而政府徵收人民土地以為公共設施用地之補償價格，依土地徵收條例第30條規定應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價(必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之)，另依據都市計畫法第49條規定，加成上限為4成。此兩者所根據之法理不同，並不適合作為比較。(三)公共設施用地之編定由政府規劃，但部分土地限於政府財源問題長久未徵收，未徵收之土地通常亦無人會加以購買，有購買者亦多用於節稅之用，其市場價格多為公告現值的10%至20%，是故公共設施用地之價格實不能與一般使用之土地比擬。且根據土地徵收條例第3條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地：(1)國防事業(2)交通事業(3)公用事業(4)水利事業(5)公共衛生及環境保護事業(6)政府機關、地方自治機關及其他公共建築(7)教育、學術及文化(8)事業(9)社會福利事業(10)國營事業(11)其他依法得徵收土地之事業。」故一般私有土地並不是都會被徵收。(四)價格調整必須符合全盤考量之估價原則，一般土地與估價原則差異，易破壞其他土地價格評估之結果，進而造成整體之影響。(五)市場價格有一合理區間，差異多少有之，但為考量土地價格差異必須訂定一估價原則加以修正調整。(六)選擇「宏大」之原因，係因本案委託3家鑑價公司之最後鑑價結果都十分接近，而宏大鑑價結果屬中間值，並經理監事決議通過，且已召開多次說明會，所以採用之。(七)本案重建區段之拆遷補償費，依都市更新條例規定，未包括安置費用，惟更新會當初為協助社區重建，降低住戶負擔，故於計畫草案規劃設計階段，在原財務計畫內有編列參與分配者及不參與分配者之安置費用。前開費用是向「財團法人台中縣921震災重建基金會」(下稱「縣基金會」)申請補助，因捐款經費有限，考量計畫發布後重建區段進行拆除時，不參與分配者已領補償金可予以運用，而參與分配者尚需於重建工程完工後回來，為協助參與分配者在重建工程進行(土地無法使用)期間有安置之所，爰以租金補貼作為安置費用，故縣基金會於董監事聯席會議決議後，僅同意參與者部分有編列安置費用。(八)以公告現值作為本案現金補償數額之依據，其適法性尚有爭議；本案更新單元內之土地，臨接本街、豐勢路、第三橫街之情況不同，面積也不同，在估價時，會針對這些因素修正估價原則。估價時是以專業估價技術進行，並配合臨路狀況、面積大小、面寬、縱深等因素，採百分率調整法及差額法予以推估不動產價格，未因所有權人成員身分之不同而有主觀偏差之情形。本案被告主張以公告現值予以計算的方式，與一般鑑價規則是不同的計算方式，關於估價報告書內容，「宏大」表示不予修正。
有關原告提出學者李欽漢、歐正一於期刊發表「都市更新權利變換研究」一文，據以認為更新會及其委託之估價公司所提出之不動產估價「每坪單價」與前開論文試算結果相距甚遠乙節，查該文係發表於90年4月「人與地」期刊第196期，旨在探討都市更新權利變換之概念，並以本更新案為案例，進行權利變換之試算，純屬學術研究性質，此觀論文所載「本研究試圖先從現行法令面著手，探討其權利變換之概念．．．最後藉由此次921震災影響的台中縣東勢鎮○○里○街都市更新權利變換為案例，模擬說明權利變換之計算方式．．．。」文字可知其然，且該文並指出「更新期間居民安置、房租補償是否由全體權利關係人共同負擔有爭議。」是以，原告執該文內容引為更新會之允諾，顯有誤會。
關於「給付補償費金」部分：
按「．．．不願參與分配或應分配之土地及建築物因未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」、「．．．現金補償數額，以依第6條評定之權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算；．．．前項補償金，由實施者於權利變換計畫發布實施之日起2個月內，通知受補償人於通知之日起30日內領取。但本辦法修正施行前已核定發布實施之權利變換計畫，得於本辦法修正施行日起2個月內通知。」、「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之。」、「前項因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值，其補償金額由實施者查定之，代為拆除或遷移費用在應領補償金額內扣回；對補償金額有異議時，由直轄市、縣(市)主管機關核定之。」、「四、權利變換費用：包括實施權利變換所需之調查費、測量費、依本條例第36條第2項應發給之補償金額、拆遷安置計畫內所定之拆遷安置費、地籍整理費及其他必要之業務費。．．．前項第3款至第5款所定費用以經直轄市、縣(市)主管機關核定之權利變換計畫所載數額為準。．．．」、「因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，其補償金額扣除預估本條例第36條第2項代為拆除或遷移費用之餘額，實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。」都市更新條例第31條第1項後段、都市更新權利變換實施辦法第7條之1第1項前段、第6條、都市更新條例第36條第2項、都市更新權利變換實施辦法第13條第1項第4款及第2項、第20條第1項分別定有明文。由上開規定觀之，不願或不能參與分配者之補償金額計有2項：其一為土地改良物拆遷時應補償之殘餘價值，由實施者查定之，逾期不拆除或遷移者，則由實施者代為或請求主管機關代為拆除或遷移，並將拆遷費用在應領補償金額內予以扣回，如對此補償金有異議，由主管機關核定之；其二為權利變換前之權利價值補償金，由實施者委託鑑價機構查估後評定之，並以權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算之，土地所有權人如對權利價值補償金有異議，係依都市更新條例第32條規定，循調解、調處、訴願、行政訴訟程序予以救濟，行政救濟結果與原評定價值有差異部分，則由當事人以現金相互找補。而拆遷安置計畫內所定之拆遷安置費，則以主管機關核定之權利變換計畫書所載數額為準。前開「拆遷補償費」及「安置費」為「權利變換費用」之一，係由權利變換範圍內參與分配之土地所有權人按其權利變換前之權利價值比例共同負擔，「拆遷補償費」、「安置費」、「不參與分配者補償金」之給付義務人為實施者，即更新會為給付補償金之義務人，其給付對象及金額，則以權利變換計畫核定內容為主。本更新案實施者為東勢鎮○○里○街都市更新會，係依都市更新條例、都市更新團體設立管理及解散辦法設立，設有理事及監事，與公寓大廈管理委員會之設立性質相似，屬於私法人團體，更新單元內土地及合法建築物所有權人為當然會員，更新會擬定之都市更新事業計畫及權利變換計畫，依法須經主管機關核定公告實施，惟此乃本於行政權之監督作用，並不因此而認其係本於行政機關之地位而為；易言之，自辦都市更新之都市更新團體執行都市更新事業計畫及權利變換計畫，而依法應給付之「不參與分配者補償金」及「拆遷戶土地改良物拆遷補償費」，並非因行政處分而發生，而是都市更新條例第31條第1項但書及第36條第2項規定之當然結果，與公法無涉，原告之現金補償請求權，係屬私法之範疇，至為明顯。
關於「拆遷戶土地改良物拆遷補償費」部分：
查本更新案更新單元停車場公共設施保留地內，除私有土地外，尚包括國有及東勢鎮公所(下稱「鎮公所」)所有之公有土地，因鎮公所當時另執行東勢鎮○街○○道路(貫穿本更新單元)拓寬之土地改良物查估事宜，且鎮公所為更新會會員之一，土地持分比例較多(約占48.5%)，並為日後停車場興闢完成後之管理機關，更新會乃委請鎮公所辦理重建區段內土地改良物拆遷補償費查估、發放(即由鎮公所代為履行給付補償金之義務)及提存作業，並委請鎮公所協助辦理土地改良物拆遷及停車場興闢事宜；另基於協助推動震災社區更新重建之實際需要，並降低參與分配者共同負擔之額度，鎮公所乃依據「財團法人台中縣九二一震災重建基金會處理申請補助及經費管理運用作業要點」第4點第3項規定、被告91年3月14日公告實施「東勢鎮○○里○街都市更新事業計畫」第拾肆章有關鎮公所配合事項及行政院九二一震災災後重建推動委員會91年5月30日重建住字第0000000000號函送91年5月16日召開本更新案執行進度研商會議結論，研提「東勢鎮○○里○街都市更新事業計畫更新單元內重建區段地上物拆遷補償費補助實施計畫」(下稱「拆遷補償費補助實施計畫」)，據以向縣基金會爭取補助。縣基金會乃於91年10月24日、11月15日，分別召開評審顧問團之初審、複審會議，並於91年12月23日召開第2屆第1次董事會，會議決議補助46,617,125元整，並經縣基金會以92年3月7日92中建基字第1157號函撥款予鎮公所，鎮公所(代更新會履行給付補償金之義務)乃依據都市更新權利變換實施辦法第20條規定，以92年5月30日東鎮建字第0000000000號函知應受補償人(含原告)於限期內領取前開拆遷補償費，並辦理搬遷事宜。關於「營業損失補助」部分：查本更新案土地改良物查估作業係更新會委請鎮公所參照「台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償費自治條例」辦理，「拆遷補償費補助實施計畫」提案初審時，列有「拆遷補償費」、「全部拆除救濟金」及「自動拆除獎勵金」，但未列「安置費」及「營業損失補助」等相關費用，后經縣基金會評審顧問團之初審與複審會議討論後，認為縣基金會為管理九二一震災民間捐款之專責單位，捐款經費有限，應衡酌情理，本諸公平合理原則，將捐款經費審慎用於協助震災重建事宜，若完全比照「台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償費自治條例」，將「全部拆除救濟金」、「自動拆除獎勵金」、「營業損失補助」等費用納入補助，金額將非常龐大，恐影響其他單位震災重建提案之申請，且若將捐款經費用於個人或公司行號之營業損失，似不符「財團法人台中縣九二一震災重建基金會捐助章程」之規定，且有違捐款人之本意，另都市更新條例及其相關子法亦未明文規定拆遷補償費應包括「全部拆除救濟金」、「自動拆除獎勵金」、「營業損失」等費用，縣基金會乃於董監事聯席會議時決議刪除「全部拆除救濟金」、「自動拆除獎勵金」、「營業損失補助」等費用之編列，故更新會未獲同意補助營業損失費用。
關於「安置費」部分：考量權利變換計畫發布實施後，重建區段進行拆除時，不參與分配者已領取補償金可茲運用，並不承擔土地再開發之風險，於領取補償金或其應領補償金依法提存後，原有土地及建築物所有權歸於消滅，已喪失會員資格(內政部91年6月27日台內營字第0000000000號函、92年10月20日台內營字第0000000000號函參照)，並強制將其權利交由實施者實施土地再開發。而參與分配者尚須於都市更新事業及震災重建工程完工後回來，為協助參與分配者在都市更新事業及震災重建工程進行期間(土地無法使用)能有安置之所，並鼓勵原土地及建築物所有權人參與社區之更新重建，爰經縣基金會同意以多目標停車場施工期間之租金補貼作為「安置費」，且以同時符合「重建區段停車場用地內現存建物拆除之建物所有權人建物坐落土地之土地所有權人參與權利變換，分配更新後規劃單元。」資格者得申請「安置費」或申請臨時營業攤位安置，並同意補助鎮公所「拆除工程費」(權利變換範圍內應行拆除或遷移之土地改良物，係由更新會委請鎮公所代為處理)，而毋須由拆遷戶應領補償金額內扣回。陳哲夫前於92年10月13日函陳於拆遷補償費中增加安置費及拆遷損失補助費乙節，並經被告以92年10月23日府建城字第0000000000號函復在案，另查都市更新權利變換實施辦法第13條第2項已明文規定土地改良物拆遷補償費及安置費等費用，以主管機關核定之權利變換計畫所載數額為準。是以，本更新案「拆遷補償費補助實施計畫」既經縣基金會審議通過，權利變換計畫並經本縣都市更新審議委員會審議通過，且經被告依法核定公告實施，其土地改良物拆遷補償費及安置費等費用，當以主管機關核定之補償數額為準，原告請求發放不參與分配者之「安置費」及「營業損失補助費」，顯非妥適。
關於「不參與分配者補償金」部分：按「不願或不能參與分配者之現金補償數額，應以權利變換前權利價值計算，無需扣除共同負擔」、「土地權利關係人因實施權利變換而領取現金之種類，依都市更新條例第3條第5款及第31條第1項之規定，概可分為權利金及補償金等兩種。其差別在於前者願意以其權利參與權利變換，共同承擔土地再開發之風險，但不分配權利變換後之建築物及其土地應有持分，而於權利變換後領取其應得權利價值之對價；後者則為不願意參與權利變換，不承擔土地再開發之風險，而於實施權利變換前發給現金補償後，強制將其權利交由實施者實施土地再開發。」內政部90年9月27日台內營字第0000000號函及90年11月27日台90內營字第0000000號函已有明示。原告於本更新案中，係不參與分配者，即權利變換後未受有土地及建築物分配，於權利變換計畫發布實施後，依權利變換前之權利價值領取現金補償，並由實施者依都市更新權利變換實施辦法第7條之1第2項規定，於權利變換計畫發布之日起2個月內，通知原告(即受補償人)領取。更新會前以95年2月27日(95)東安更新重建字第95010-1號函通知原告限期領取不願參與者補償金，惟原告逾期而未受領，更新會已於95年6月20日於台灣台中地方法院提存所辦竣提存事宜；另原告應領而逾期未受領之土地改良物拆遷補償費，東勢鎮公所已協助實施者於93年6月間，將拆遷補償費依法提存。爰此，原告不願參與分配，於領取補償金或補償金依法提存後，即不具更新會會員資格，其權利即應強制交由實施者實施土地再開發，原告所有之建築物，既為更新單元權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，自應依權利變換計畫及都市更新條例第36條規定，配合拆除及遷移。依本更新案權利變換計畫書所示，原告「不參與分配者補償金」分別為：甲○○(D7)6,878,630元，乙○○(D8)919,380元。更新會為辦理「不參與分配者補償金」發放事宜，乃依據「財團法人921震災重建基金會築巢專案之臨門方案作業要點」(下稱「臨門方案作業要點」)向「財團法人九二一震災重建基金會」(下稱「九二一基金會」)申請重建融資協助(含不參與分配者補償金及重建工程融資協助款)(下稱「臨門方案」)，並經九二一基金會審查通過。惟經查本更新案權利變換計畫經被告92年5月26日發布實施至今，更新會(即給付補償金之義務人)僅完成更新單元商業區區不參與分配者之補償金發放或提存事宜；停車場用地部分，因「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」停止適用，更新會必須依據92年6月27日台內營字第0000000000號令訂定之「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」第4條規定，另檢具書件向被告申請多目標使用許可，致影響後續請領停車場建造執照及申報開工等事宜，並延誤了請款時程，九二一基金會乃依行政院九二一震災災後重建推動委員會(下稱「重建會」)有關重建業務回歸常態由政府各部門接辦後續事宜之政策裁示，以93年10月19日震建業字第4480號函知更新會「已將重建融資協助價款返還內政部營建署」，並請更新會逕洽該署辦理撥款事宜，致更新會迄今尚未完成停車場用地內不參與分配者之補償金發放或提存事宜。此部分前經東勢鎮公所、被告分別以94年5月18日東鎮建字第0000000000號函、94年5月24日府建城字第0000000000號函及94年8月15日府建城字第0000000000號函請更新會儘速辦理請款事宜。如被告前開意見(三)所述，更新會依法應給付「不參與分配者補償金」，並非因行政處分而發生，而是都市更新條例第31條第1項但書規定之當然結果，與公法無涉，原告之現金補償請求權，係屬私法之範疇，此部分更新會未盡履行補償金發放之義務，亦有未洽，併予指明。
關於「都市更新權利變換不動產估價」部分：
有關都市更新權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，都市更新權利變換實施辦法第6條已明文規定由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之；而不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，不動產估價技術規則亦已明文規定，爰此，更新會委託宏大、大華、瑞普等3家估價公司依據不動產估價技術規則辦理都市更新權利變換不動產估價事宜，係依法所為，並無疑義。按「公共設施用地及公共設施保留地之估價，以比較法估價為原則。如無買賣實例者，得比較其與毗鄰土地使用分區及使用強度差異，及土地價值減損情況，並斟酌毗鄰土地平均價格為基礎推算之。」、「比較、分析勘估標的與比較標的間之區域因素及個別因素之差異，並求取其調整率或調整額」、「比較、分析勘估標的與比較標的之區域因素及個別因素差異並就其中差異進行價格調整時，其調整以百分率法為原則，並得以差額法調整，惟應於估價報告書中敘明。」、「不動產估價師應力求客觀公正，運用邏輯方法及經驗法則，進行調查、勘察、整理、比較、分析及調整等估價工作」不動產估價技術規則第90條、第21條第1項第4款、第24條、第5條分別定有明文。查本案權利變換計畫書及「宏大」估價報告書中，原告所有土地及其他權利變換範圍內勘估標的之土地權利價值，係以市場比較法、土地開發分析法進行估價，採百分率調整法及差額法推估不動產之價格，並以「標準宗地」觀念評估更新前後之不動產價值。市場比較法係以「替代原則」為理論基礎，以「比較標的」價格為試算基礎，經比較、分析及調整後，進而推算「勘估標的」價格，惟受限比較標的資料之限制及不動產價格特徵(或複雜性)等之影響，推估及試算勘估標的時，尚須由估價人員本專業及實務經驗，考量買賣案例所在地實情、資料之信賴程度、不動產價格之諸項原則對估價案件之應用是否適當，以及勘估標的是否作最有效使用等因素，予以評估分析及比較，以在進行估價作業時，能客觀的依據估價資料進行合理的判斷。是以，估價人員於最後決定價格時，得再審視整體價格相對之合理性，並加以檢討或調整，以求得合理之適當價格，為估價作業所允許。
次按「試算價格之調整運算過程中，情況調整、價格日期調整、區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之十五，或總調整率大於百分之三十時，則判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。」不動產估價技術規則第25條定有明文。查「宏大」估價報告書之試算價格之調整運算過程中，尚無任一單獨項目價格調整率大於15%或總調整率大於30%之情形；其經比較調整之比較標的試算價格，亦無價格偏高或偏低而需重新檢討者。
復按「不動產估價師間，對於同一標的物在同一期日價格之估計有百分之二十以上之差異時，土地所有權人或利害關係人得請求土地所在之直轄市或縣(市)不動產估價師公會協調相關之不動產估價師決定其估定價格；必要時，得指定其他不動產估價師重行估價後再行協調。」、「．．．百分之二十以上之差異，指最高價格與最低價格之差，除以各價格平均值達百分之二十以上。」不動產估價師法第41條、不動產估價師法施行細則第20條分別定有明文。查「宏大」、「大華」、「瑞普」之估價報告書中，以市場比較法估算原告更新前所有每坪土地之單價，如以＜所有權人,編號(宏大估價單價,大華估價單價,瑞普估價單價,差異%)＞表示，並以「萬元/坪」為估價單位，其結果分別為：＜甲○○,D7(14.30,13.50,13.38,6.70%)＞、＜乙○○,D8(15.40,17.00,15.20,11.34%)＞，其估價差異百分比皆在法定差異區間內，並未超過20%以上。次查「宏大」係以本次更新重建區域，考量地價差異條件，選定豐勢路、第三橫街、鯉魚巷各一宗地為標準宗地，再進行個別土地價格修正，其假定之標準宗地條件為臨路境界線4.5公尺，平均深度20~25公尺，地勢平坦，地形長方形，面積30坪。以市場比較法經各項影響因素分析修正及綜合評估後，更新前標準宗地價格為：停車場用地臨本街15.5萬元/坪(D7、D8)，停車場用地內側巷道13萬元/坪(C9、C10、C11)，停車場用地臨第三橫街33萬元/坪(C3)，停車場用地臨豐勢路41萬元/坪。前開標準宗地價格之評估、比較案例之選擇及各宗土地條件分析，估價報告書內已載明，堪認為實。另查本更新案係由更新會依據九二一震災重建暫行條例及都市更新條例等相關規定，辦理震災社區更新重建及停車場興闢事宜，更新會申請「臨門方案」重建融資協助時，九二一基金會除審核都市更新事業計畫及權利變換計畫外，並依據「臨門方案作業要點」規定，將「宏大」、「大華」、「瑞普」之估價報告書，另請第4家估價公司進行複核，后經該估價公司回覆認為更新會選定之「宏大」估價結果在合理區間範圍內。本案估價內容係由不動產估價專業人員針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況、勘估標的是否作最有效使用等項目進行分析後，予以評定。原告所有土地既經3家估價公司依據不動產估價技術規則進行專業查估後予以評定，並經非更新會委託之第4家估價公司進行複核後認定「宏大」估價結果在合理區間範圍內，且經九二一基金會及被告都市更新審議委員會審查通過，3家估價公司之估價結果，亦未逾越不動產估價技術規則第25條、不動產估價師法第41條、不動產估價師法施行細則第20條有關勘估標的之估價結果差異過大之情形。據此，「宏大」估價結果係依法所為，勘估標的之估價結果，尚在合理區間範圍內，未逾越法定差距，原告指摘本更新案停車場公共設施保留地之權利變換估價「不適用比較法評估、以專業領域來掩飾或搪塞、使人懷疑是否有心虛以致不願表明」之情形，實屬誤解。從深度價格遞減率觀之，市區土地價值固然隨臨街深度之遞增而遞減，但非呈等比直線遞減，是隨宗地之利用狀況、街道條件、房屋疏密及交通量等而有差異；從路線價估價法理論及估價實務面而言，沿同一路線段之宗地，因其「有用性」及「接近性」不同，因而對此勘估標的估價進行加減之程度自然也有差別，而位處繁華街道之土地，則會依其位置不同而地價會有較大差異。原告於訴願時主張更新前每坪土地單價應提高至37.89萬元之訴求，係以C11及B13兩者估價結果與92年公告現值之比例，逕予推算原告所有C11更新前土地之每坪單價應提高為37.89萬元，並以此主張C9、D7、D8、C10每坪單價亦為37.89萬元，且主張C3與B13之每坪單價應同為58.20萬元，而未依法定作業程序進行估價，並忽略近鄰地區之土地利用價值與宗地利用是否有效使用等因素及估價過程應考量之一般因素、區域因素、個別因素，且未考量位處繁華街道之土地，會依其位置不同而地價會有較大差異之影響，此外，如被告意見前揭所述，以「公告現值」加成方式計算「不參與分配者補償金」或每坪土地單價，尚有類推適用之適法性爭議問題存在，是以，原告請求提高每坪土地之單價，尚不足採。本更新案權利變換計畫之不動產估價內容，係依估價技術之邏輯方法及經驗法則，評估勘估標的於「評價基準日」進行都市更新權利變換前後之不動產權利價值，係用於計算權利變換過程中各權利人之權利價值比例、不參與者補償數額、參與者之共同負擔等內容，其價值形成建立在更新範圍內全體權利人公平的基礎上，不適用於個別權利人將不動產單獨於市場上出售之價格。是以，不動產估價為不動產估價人員之專業範疇，鑑價過程應依不動產估價技術規則辦理，其權利變換價值異議之處理，則應著重全體鑑價過程是否符合不動產估價技術規則，本案原告請求內容顯係主觀認定之結果，尚難採信。
本案原告如對前揭估價仍有異議，於行政訴訟準備程序中，如認為有必要，建請依據都市更新條例第16條，及依同法施行細則第10條及行政訴訟法第121條及157條規定，另委託不動產估價之專業團體或機構協助作技術性之諮商(進行鑑定)或提出鑑定意見供參。
關於「不參與分配者補償金」是否適用「公告現值」加成予以計算部分：公告現值是由「地價評議委員會」各委員，依照各地政事務所針對當地調查的「市場行情」平均值，所合議訂定的價格(為區段地價)，係作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而土地徵收補償數額，一般係先以協議方式辦理，協議不成再依公告現值補償，必要時得加成補償，非直接以公告現值加6成方式予以補償，土地徵收條例第30條已定有明文。本案未涉土地徵收事宜，不宜將公告現值加成計算後逕予援用為都市更新權利變換不參與分配者補償金計算之依據，且土地徵收之「加成補償成數」係比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，其「加成補償成數」會因公共設施保留地毗鄰土地情況之不同而有差異，非一律以公告現值加6成方式計算，其補償是否相當，應就財產權受害及侵害程度等情形予以考量。而東勢鎮公所(需地機關)辦理本街都市○○道路拓寬工程與徵收補償事宜，係依據土地徵收條例及相關規定辦理，與本案無涉，原告引用該案指摘更新會獨斷鑑價，確已侵害人民之財產權云云，尚屬誤解。按「權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」、「實施者為擬定權利變換計畫，應就土地所有權人及權利變換關係人之下列事項進行調查：一、參與分配更新後土地及建築物之意願。二、更新後土地及建築物分配位置之意願。」、「實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇。但同一位置有二人以上申請分配時，應以公開抽籤方式辦理。」、「．．．所稱權利變換關係人，係指依本條例第39條規定辦理權利變換之合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人及耕地三七五租約承租人。」都市更新條例第3條第5款、都市更新權利變換實施辦法第5條、第11條、第2條分別定有明文。本案更新單元內之土地及合法建築物所有權人為更新會之當然會員，更新會研擬權利變換計畫前，必須向土地所有權人及權利變換關係人，調查是否參與分配及選配位置之意願，即土地所有權人及權利變換關係人得自由表示意願，對於是否參與分配具有選擇權，其機制係參採民間行之有年之協議合建所建立。而徵收係國家因公用或其他公益目的之必要，依法定程序徵收人民之財產，並給予相當之補償，理論基礎是源自特別犧牲思想；因國家徵收使其財產權發生特別犧牲，逾越社會義務性範圍之故，而予以補償，故徵收補償係一種謀求財產權保障與公益優先衝突間之手段。從權利變換與徵收之補償機制觀之，徵收作業一般係由需地機關編列經費並依土地徵收條例第30條規定，由需地機關給予補償，主辦者為政府機關，而更新案係由土地及合法建築物所有權人自組都市更新團體為實施者，並依都市更新權利變換實施辦法第6條規定，委託3家以上之鑑價機構查估後予以評定，自辦都市更新事業之實施主體為都市更新會，非政府機關，且「土地徵收」與「都市更新權利變換」之實施主體、實施方式、報核程序不同，徵收補償數額及不參與分配者現金補償數額之補償依據、計算方式、理論基礎亦各自不同，兩者尚屬有別，不宜類推適用。是以，原告請求比照徵收補償以「公告現值」加成方式計算本更新案停車場公共設施保留地內不參與分配者之補償金，並非可採。
東安里本街社區為東勢鎮之老舊窳陋社區，位處市中心，地籍多畸零不整且公有地夾雜私有地，歷經九二一震災後，多數建物嚴重毀損，致本更新單元大部分居民因土地未符合申請原地重建之規定，而無法申請重建，乃循都市更新方式辦理震災社區重建事宜，冀望透過「地籍整理」與「權利變換」等方式，將畸零地交換分合成為可建築之適當土地，並興修相關公共設施，同時透過申請財團法人九二一震災重建基金會之融資與貸款機制，協助重建戶興建建築物，以改善整體環境品質，提昇都市防災機能，使住戶能順利回原地居住，並恢復本地區昔日之都市機能。惟計畫研擬期間，因若干土地所有權人及權利變換關係人對權利變換內容與實施機制不瞭解，且規劃單位與更新會未善盡妥予協調及說明之責，致使部分所有權人對震災社區更新重建之同時，並依法興闢都市計畫公共設施停車場部分，多所疑慮，並質疑本案執行之可行性，且誤認本案之執行係以徵收方式取得公共設施保留地，而產生必須配合搬遷而喪失產權等諸多疑慮。九二一震災後，被告受理轄內各社區申請成立都市更新會、研擬計畫報核、舉辦公開展覽及公聽會、提請都市更新審議委員會審議、計畫核定與公告發布實施等，皆本保障民眾權益、維護公共利益與協助震災社區重建等原則，依法行政，秉公處理，並無不妥，尚且都市更新事業計畫或權利變換計畫等內容涉及部分私權爭議與跨單位協調事宜，被告亦本主管機關權責，除函請行政院九二一震災災後重建推動委員會與內政部營建署等有關機關或單位，就都市更新條例及九二一震災重建暫行條例及其相關子法之執行疑義予以請求釋示外，亦多次主動邀集相關機關單位及原告等陳情人予以協調卓處，以利重建事宜之進行。
有關本件權利價值異議調處組織之部分：
按都市更新條例第16條規定：「直轄市、縣(市)政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助技術性之諮商。都市更新審議委員會組織準則，由中央主管機關定之。」從文義觀之，直轄市、縣(市)政府為調處因審議都市更新事業計畫、權利變換計畫所產生之爭議時，固應設都市更新審議委員會公開辦理之；惟同條例第32條復規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處之。」則就土地所有權人對其權利價值有異議時，僅規定由直轄市、縣(市)主管機關調處即可，其間確實存有顯著之歧異，值得進一步深究。依上開二條文規定之體例而言，前者係規定在第3章「都市更新事業之實施」，規範範圍較為籠統廣泛，涵蓋整個更新事業計畫及權利變換計畫，而後者則規定於第4章「權利變換」，僅侷限在因權利價值產生爭議部分，後者應為前者所包攝，因此後者可認為係前者之特別規定，就本件原告等所爭執之鑑價結果屬權利變換之章節而言，依特別規定優於普通規定之法理，自應適用後者之規定較符法律意旨，亦即無須經都市更新審議委員會公開辦理之。次就都市更新條例規定之整體性觀察，本條例除第16條及第32條外，別無其他條文設有調處之規定，而其中準用第32條規定者，尚有第38條第2項有關地役權補償部分、第39條第3項有關合法建築物所有權之價值及地上權、永佃權或耕地三七五租約價值有異議部分、第41條有關舊違章建築戶異議部分等，換言之，在都市更新條例個別章節當中，幾無任何法例係適用或準用第16條規定者，然準用第32條規定者，卻多達3個異議類型，第16條有關調處之規定似屬多餘。再者，從法理上而言，按訴願法第3條規定，本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依本條例第32條第3項規定，已將調處界定為行政處分之一種，可依法提起訴願及行政訴訟，則參酌前開行政處分之定義而言，自應由中央或地方機關進行調處，始符法理，因此從此角度觀察，都市更新審議委員會既非中央或地方機關，僅係其內附設之合議性質組織，原則上並不適合作成調處結果(當然此部分仍有立法裁量之空間，如耕地三七五減租條例第19條第4項、第26條第2項即規定調處係由耕地租佃委員會為之，祇不過其法律效果直接歸屬於鄉鎮市區公所或直轄市、縣(市)政府)。此外，就調解與調處之性質而言，兩者固同為解決異議或爭議之程序，但「調解」係由特設之委員一人或多人介入當事人間協調以息爭解紛，其調解之結果雖可作為行政機關執法之基礎，但基本上屬當事人之和解，並不對外發生公法上之法律效果；至於「調處」則為主管機關權衡當事人之利害關係，在適法及公平的原則下，以強制力介入解決爭端所為之行政決定，因對外發生公法上之法律效果，故屬行政處分之一種。基於上開說明，調處之進行亦應由具有公權力之中央或地方機關辦理之為宜(台北高等行政法院94年度訴字第1631號判決參照)。因此，本件有關鑑價爭議之調處部分，由被告依都市更新條例第32條規定辦理，並無疑義。
次按都市更新審議委員會為合議制組織，其決議事項，係以直轄市、縣(市)政府名義行之，該委員會之職掌事項，並未包括「調處」權利價值異議，都市更新審議委員會組織準則第2條、第14條已有明文。此由都市更新條例部分條文修正草案會議資料、內政部營建署編印之都市更新作業手冊、都市更新條例釋義、台北高等行政法院94年度訴字第1631號判決及台中高等行政法院92年度訴字第919號裁定等資料，亦可得知「調處」係由直轄市、縣(市)政府辦理，並無疑義。且由96年6月26日行政院召開都市更新條例部分條文修正草案會議資料，有關都市更新條例第16條之修正條文及其說明內容可知，依照中央行政機關組織基準法規定，該法施行後，除該法及各機關組織法外，不得以作用法規定機關之組織，且除政策統合委員會或獨立機關外，一律不稱「委員會」，現行法律規定中，有關「委員會」之規定，其性質屬任務編組者，應予刪除，僅針對法定程序或參與人員身分加以規範。爰此，有關都市更新條例第16條之修正條文，已刪除「都市更新審議委員會」之相關文字，改為「遴聘(派)學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，合議制及公開方式辦理之。」此外，中央都市更新主管機關內政部營建署就現行都市更新條例第16條及第32條條文有關調處權責部分，為避免地方政府執行調處事宜時，出現調處權責不明之問題，乃參照現行實務上調處作業辦理情形，將上開條文「調處有關爭議」修正為「處理有關爭議」。爰此，從此修正意旨，可知權利價值爭議之調處，應由都市更新主管機關辦理之。一般機關之認定標準為：有無單獨之組織法規；有無獨立之編制及預算；有無印信。3項標準具備之組織體方可稱為機關，否則屬內部單位。機關係獨立之組織體，得以本身名義作成決策表示於外，並發生一定之法律效果。單位則非屬獨立，無單獨法定地位，僅分擔機關一部分之執掌，一切對外行為原則上均應以機關名義為之，始生效力。委員會之組織形態中，如各部會之法規委員會、訴願委員會或內政部政黨審議委員會等均屬合議制之單位而非機關。爰此台中縣都市更新審議委員會係屬合議制組織，其性質屬任務編組，其執掌項目規定於都市更新審議委員會組織準則，其決議事項係以直轄市、縣(市)政府名義為之，其組織結構上非行政機關，無對外代表組織單獨作成行政處分之權能，此觀內政部都市更新條例第16條第2項授權訂定之細節性、技術性行政規則都市更新審議委員會組織準則第14條規定亦可得知，且該組織準則第2條規定之執掌項目未包括調處權利價值異議。
按「調解」與「調處」為解決異議或爭議之程序，「調解」係特設委員會就爭議解決所為之建議，非屬行政主管機關依公法所為之行政處分；「調處」則具有隱含解決爭議的意涵，為主管機關衡量爭議適法所為之行政裁定，屬行政處分之一種，調解不成立者，方由主管機關予以調處。次按直轄市、縣(市)之都市更新主管機關進行權利價值調處時，實務上有另行制定「都市更新權利變換調處作業要點」，據以成立調處委員會，並以合議制方式進行調處者，也有主管機關依職權逕行調處者，而前者之組織構成員未必都是都市更新審議委員，得由主管機關依職權聘請具有都市更新權利變換調處經驗之專家學者或具有經驗人員組成調處委員會。臺北市政府訂頒之「臺北市都市更新權利變換調處作業要點」，係臺北市政府自行訂頒，而非出於法律授權為之，此觀其要點內容自明；另查都市更新條例第32條規定有關權利變換價值之調處，係基於地方自治精神，賦予都市更新主管機關調處權責。上開權利變換調處作業要點，為臺北市政府就調處事項、成員組成、申請方式、會議表決等內容之細節性規定，都市更新主管機關有無訂頒調處作業相關規定，應由主管機關依職權認定，不因主管機關尚未訂頒調處作業相關規定，即否定主管機關進行權利價值調處之行政裁定效力。內政部91年8月8日台內營字第0000000000號函釋內容，即針對前者有關另行成立調處委員會，而該權利變換調處組織及調處結果是否屬行政機關依公法所為之行政處分及有否依法執行之效力等疑義所為之解釋，該解釋內容並不否認另行成立調處委員會之合法性。換言之，關於主管機關以何種方式、何種程序進行權利價值異議之調處，都市更新條例未明文規定；主管機關為調處權利價值爭議，而依職權另成立合議制之調處委員會，並未違法。內政部前開號函文義未載明部分，不應據以認定具有「應」由都市更新審議委員會進行調處之性質；倘若調解及調處皆由都市更新審議委員會進行，似有重複辦理之疑慮。因調處案各案狀況不一，為有效進行調處，都市更新主管機關應視調解結果，依職權決定採下列方式之一進行調處(1)由主管機關逕予調處；(2)另成立調處委員會另行調處；(3)授權都市更新審議委員會進行調處；(4)其他方式。若調解及調處重複由都市更新審議委員辦理，則進行方式應有所不同，介入程度亦應不同，惟此應由都市更新主管機關依職權，並視個案狀況、申請調處緣由等情形予以決定。依據前開條文文義及立法意旨分析，不應據以認定調處「應」由都市更新審議委員會進行調處。被告進行調處時，即依據內政部前開號函示有關「主管機關調處都市更新有關爭議時，應參酌都市更新審議委員會調解結果為之。」之意旨，邀集專家學者及主管單位成員單位召開調處會議，調處會議成員計9人(含主席)，包括：林宗敏、許松、張梅英、張文華、鍾懿萍、葉建昌等6位(專家學者)委員及被告機關陳茂淵副縣長、建設局賴英錫局長、城鄉計畫課陳淵河課長等3位委員(主管單位)。出席94年5月6日調處會議之調處委員包括：張文華、鍾懿萍、葉建昌、陳茂淵、賴英錫、陳淵河等6人，以出席委員過半數即召開會議，並以多數決方式予以決定，且以被告機關名義作成行政處分，作成處分之組織及決議過程，並無違誤。
至於都市更新條例第16條第1項「直轄市、縣(市)政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助技術性之諮商。」之規定，將「調處有關爭議」也納入都市更新審議委員會公開辦理事項之一，惟「調處有關爭議」與「調處權利價值異議」尚有涵蓋範圍之差別，即前者包含後者，尚且不論「調處有關爭議」事項，是否為都市更新條例第16條條文之立法瑕疵，從條文文義觀之，是否應由都市更新審議委員調處權利價值之異議，主管機關應有行政裁量之空間，因都市更新審議委員會組織準則第2條、第11條條文，並未將「調處權利價值異議」及「調處有關爭議」包含在都市更新審議委員會職掌及調查項目中，縱使「調處有關爭議」為都市更新審議委員會公開辦理事項之一，惟涉及「調處權利價值異議」時，主管機關應具有行政裁量之空間，得選擇由主管機關逕予調處「或」由都市更新審議委員會進行調處，又都市更新審議委員會組織結構上非屬政府機關，亦非獨立機關，無單獨作成行政處分之權能，須依都市更新審議委員會組織準則第14條規定意旨，以「主管機關」名義作成行政處分。按「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」行政程序法第95條定有明文。都市更新條例有關「權利價值異議」之調處，法未明文規定調處結果之制式格式，原告亦未要求作成書面處分，被告係以調處會議方式辦理調處，原告於調處申請狀所述各節陳述理由，出席會議之開會通知單皆已檢附，原告與更新會(委託不動產估價公司進行估價)間，有關更新前原評定價值爭議，皆已進行必要之陳述及言詞辯論，原告所提相關書面意見，亦經被告於會議開始前送請相關調處會議出席人員先行研閱，而由原告於會議進行時，當面遞交出席人員相關之補充資料，亦經原告出席會議時詳陳訴求意見，會議作成調處不成立，維持原評定價值之決議時，其作成決議之過程及理由，相關與會人員及原告皆已知悉，此行政處分應即確定，且依據行政程序法第110條第1項規定，該行政處分已發生效力。本件更新案前經被告92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告發布實施，原告權利變換前之權利價值，係實施者(更新會)委託估價公司評定後，為權利變換計畫書內容應表明之當然結果，非因本件行政處分而發生，都市更新權利變換實施辦法第3條、第6條規定已有明文，此亦為都市更新條例第32條第3項條文提及之「原評定價值」。被告進行調處時，即以原核定公告之權利變換計畫內容載明之權利變換前「原評定價值」為基礎進行調處。調處會議進行時，原告皆全程參與調處過程，並於會議中詳陳訴求內容，被告作成調處不成立，決議維持原評定價值之行政處分時，原告亦已知悉作成處分之理由。是以，原告與更新會間，就權利變換前「權利價值」估價認定之私法行為產生爭議，經被告即原審被告介入調處後，作成調處不成立，維持原評定價值之行政處分，亦即維持都市更新會研擬，並經被告公告實施之權利變換計畫內之權利變換前之「原評定價值」，並未另外創設或變更不參與分配者之補償金額。
行政訴訟法第198條第1項、第199條第1項固規定，行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴；又行政法院為前開判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償，此即學理上所稱之情況判決。因此，得請求為前開情況判決者，應以行政法院已發現原處分或決定違法，且其撤銷或變更於公益有重大損害為前提，原處分或決定若無違法，自無上開規定之適用。本案都市更新會依循上開相關法令規定研擬計畫，且鑑價機構之評定結果亦有所依憑，被告之核定及判斷難認有恣意濫用及其他違法情事。
綜上，被告94年5月19日府建城字第0000000000號函，係針對原告依都市更新條例第32條規定有關權利變換價值異議之救濟程序，申請被告調處後，作成更新會(及其委託之「宏大」估價公司)與原告調處不成立之行政處分，揆諸前開規定及說明，原行政處分並無不合，原訴願決定應予維持；另被告92年5月26日府建城字第0000000000-0號公告，為有關都市更新案公告發布實施之行政處分，皆依都市更新條例第19條、第29條等相關規定辦理計畫審議、公開展覽、核定及發布實施等事宜，原行政處分並無不合。原告訴求內容難認有理由，應予駁回。
理 由
一、查都市更新團體擬定都市更新事業計畫及權利變換計畫，報經主管機關核定實施，公告期滿無人異議，依都市更新條例第19條第1項、第29條第1項及第32條第1項、第2項等規定，即屬確定並對外發生效力，該核定在未經依法定程序撤銷或廢止前，都市更新團體、受處分之更新單元內之土地及合法建物所有人，不論是否同意參與分配，均受該更新計畫之拘束，不得任意主張無效或停止進行。此項核定乃行政機關本於行政權之監督作用，就具體事件所為對外發生法律效果之行政處分，當事人對核定不服時，即得依法異議、申請調解、調處或提起訴願或行政訴訟。原告係對被告92年5月26日府建城字第00000000000號之核定公告不服，於92年6月3日依都市更新條例第32條第1項規定向被告異議申請調解，調解不成立，由被告予以調處，原告不服調處結果，循序提起訴願及行政訴訟，即屬公法上之爭議。原告以原處分機關為被告提起本件行政訴訟，即為適格之當事人，本院自得依法審理。又原告於本件起訴狀聲明求為判決撤銷被告94年5月19日府建城字第0000000000號函（被告檢送召開調處會議之會議紀錄予原告之函文）及訴願決定，嗣後變更為撤銷被告92年5月26日府建城字第00000000000號核定「公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍」之原處分及訴願決定。因原告自始至終均係就被告之上開核定處分不服，且調解、調處程序為對權利價值有異議時，於提起訴願前應經之前置程序，是原告變更聲明請求撤銷被告92年5月26日府建城字第00000000000號核定「公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍」之原處分及訴願決定，依法並無不合。另原告依序對權利價值有異議，申請調解、調處，對調處結果不服，於94年5月23日收受被告94年5月19日府建城字第0000000000號調處結果通知函後，即於94年6月16日提起訴願，遭內政部駁回訴願後，原告於95年5月17日收受該訴願書，並於95年6月7日提起本件行政訴訟，均未逾越提起訴願及行政訴訟之法定期間。原告提起本件行政訴訟係以被告就公法上具體事件以92年5月26日府建城字第00000000000號予以核定之處分，而對外直接發生法律效果，則原告以被告為行政訴訟之對象，並無違誤，合先敘明。
二、按「本條例用語定義如下：一、．．．五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」、「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。以區段徵收方式實施都市更新事業時，抵價地總面積占徵收總面積之比例，由主管機關考量實際情形定之。」、「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物因未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」、「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣(市)主管機關調處之。前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」、「權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物，由實施者公告之，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期30日內自行拆除或遷移；逾期不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣(市)主管機關代為之，直轄市、縣(市)主管機關有代為拆除或遷移之義務。但應拆除或遷移之土地改良物為政府代管或法院強制執行者，實施者應於拆除或遷移前，通知代管機關或執行法院為必要之處理。前項因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值，其補償金額由實施者查定之，代為拆除或遷移費用在應領補償金額內扣回；對補償金額有異議時，由直轄市、縣(市)主管機關核定之。」分別為都市更新條例第3條第5款、第25條、第31條第1項、第32條及第36條所明定。次按「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上鑑價機構查估後評定之。」為都市更新權利變換實施辦法第6條所規定。
三、本件東勢鎮○○里○街都市更新會經被告以89年12月2日89府建城字第335064號函核准立案，該更新會係由更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人組成，更新案之權利變換計畫中有關不動產估價部分，由更新會依據都市更新權利變換實施辦法第6條規定，委託宏大公司、大華公司、瑞普公司等3家不動產估價公司查估後評定之，評價基準日為90年10月15日，因3家估價公司之估價結果相近(差距在20%以內)，更新會乃依章程及理監事會議之決議，採用宏大公司之鑑價結果為權利變換之依據。嗣經被告以92年5月26日府建城字第00000000000號公告發布實施東勢鎮○○里○街權利變換計畫並修正都市更新事業計畫暨變更都市更新單元範圍，其都市更新單元範圍，經公告變更為東勢鎮○○段1地號等275筆土地及復興段1地號等26筆土地，共301筆土地(謄本面積合計為13,019.34平方公尺)，即東勢鎮○○路以西、第五橫街以南、第三橫街以北、本街以東及鯉魚巷以南、本街西側暨現有溝渠以東部分街廓。而權利變換範圍：包括東勢鎮○○段1地號等121筆土地及復興段2地號等20筆土地，共計141筆土地，為東勢都市計畫公共設施用地(停八)及前開更新單元重建區段土地。原告所有土地係坐落停車場公共設施保留地內，於本更新案中，為不參與分配者，原告對其土地權利價值有異議，認為權利變換計畫內，不動產估價公司評定所屬產權更新前之「每坪土地單價」價值偏低，以陳哲夫為例，政府拓寬本街為8米道路時，徵收其坐落本街之土地，每坪以公告現值加計六成計算約230,000元，更新會根據所委託之鑑價機構查估後評定僅為每坪135,000元，於公告期間之92年6月3日申請調解。案經提交台中縣都市更新審議委員會專案小組92年9月17日召開第1次會議調解及93年6月17日召開第2次會議調解決議，均以本案擇期再召開會議予以調解。嗣台中縣都市更新審議委員會93年12月29日召開第5屆第5次會議調解不成立後，被告乃於94年5月6日召開台中縣都市更新權利變換價值調處會議，其結論：「本案當事人意見不一致，調處不成立。」被告旋以94年5月19日府建城字第0000000000號函將上開會議紀錄乙份檢送原告，原告對之不服，以一、要求修正權利變換計畫書之內容，提高權利價值。二、本街都市更新單元之拆遷補償費，包括建築物拆遷及安置費二項，其中安置費為參與分配者在施工期間之租金補貼，每戶20萬元，未參與者同樣面臨拆遷卻無安置費，敬請惠予比照辦理。三、營利事業因拆遷營業損失補助費，要求比照辦理云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示之主張。
四、經查，本件原告所爭執其所有土地在權利變換計畫內，不動產估價公司評定更新前之「每坪土地單價」價值偏低，要求修正權利變換計畫書之內容，提高權利價值。惟按更新案之權利變換計畫中，有關不動產估價部分，係由更新會依據都市更新權利變換實施辦法第6條規定，委託宏大公司、大華公司及瑞普公司等3家不動產估價公司查估後評定之。宏大、大華及瑞普公司之估價報告書中，以市場比較法估算原告更新前所有每坪土地單價，如以【所有權人,編號(宏大估價單價、大華估價單價、瑞普估價單價、差異%)】表示，並以「萬元/坪」為估價單位，則分別為【甲○○,D7(14.30、13.50、13.38、6.70%)】、【乙○○,D8(15.40、17.00、15.20、11.34%)】，其估價差異百分比皆在法定差異區間內，並未超過不動產估價師法第41條第1項規定：「不動產估價師間，對於同一標的物在同一期日價格之估計有百分之二十以上之差異時，土地所有權人或利害關係人得請求土地所在之直轄市或縣(市)不動產估價師公會協調相關之不動產估價師決定其估定價格；必要時，得指定其他不動產估價師重行估價後再行協調」的百分之二十以上差異。又本更新案係由更新會依據九二一震災重建暫行條例及都市更新條例等相關規定，研擬都市更新事業計畫及權利變換計畫，辦理震災社區更新重建及停車場興闢事宜，更新會前向財團法人九二一震災重建基金會申請「臨門方案」重建融資協助，並經基金會審查通過。而本案宏大、大華、及瑞普等3家公司之估價報告書，亦經基金會依據「臨門方案」審查作業要點送請第4家估價公司進行覆核，該估價公司認為更新會選定之宏大公司估價結果在合理範圍內，從而本件估價內容係由不動產估價專業人員針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況，勘估標的是否作為最有效使用等項目進行分析後，予以評定。原告土地既經3家估價公司依據不動產估價技術規則進行專業查估後予以評定，並經財團法人九二一震災重建基金會委託第4家估價公司進行覆核後認定宏大公司估價結果在合理範圍內，則更新會委託宏大、大華及瑞普等3家估價公司依據不動產估價技術規則辦理都市更新權利變換不動產估價事宜，並採用宏大公司估算原告土地之更新前價格，並無違誤，亦無再另行委託不動產估價之專業團體或機構進行鑑定之必要。
五、次查，本更新案非公辦都市更新，實施者並非政府機關，而是更新單元內之土地及合法建築物所有權人，依都市更新條例第15條規定，自組都市更新團體(更新會)為推動都市更新事業之實施者，並依據921震災重建暫行條例第17條、都市更新條例第19條、第29條等相關規定，研擬都市更新事業計畫及權利變換計畫報核，經審議委員會審議通過，並經被告核定發布實施後，即依計畫內容辦理震災住宅及社區更新重建事宜。簡言之，本更新案更新單元重建區段內，係由更新會以權利變換方式實施都市更新事業，並依法定程序報核後經被告發布實施，並未涉及土地徵收及協議合建事宜。復按都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。徵收補償係國家因公益需要，興辦各類公用事業，依法定程序徵收人民之財產，而給予相當之補償，並按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，必要時得加成補償，其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，土地徵收條例第30條定有明文。而本更新案係由土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體為實施者，並就重建區段之土地，依都市更新權利變換實施辦法第6條規定，委託3家以上鑑價機構查估評定權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，二者實施主體、實施方式及報核程序不同，徵收補償數額及不參與分配者現金補償數額之補償依據、計算方式及理論基礎亦有別，尚難以公告現值加成補償方式引據為不參與分配者現金補償數額計算之依據。
六、查更新會經被告89年12月2日府建城字第335064號函准予立案後，於89年至90年間，即相繼召開理監事會、會員大會、公聽會及相關協調會，積極研擬都市更新事業計畫草案，並依都市更新條例第25條規定，以「權利變換」方式辦理重建區段之都市更新事業，以早日完成重建工作。更新會遂以90年5月7日90東安都更重建字第0021號函檢送都市更新事業計畫及權利變換計畫提請被告審查，當時都市更新條例第25條之1尚未增訂（該條係92年1月29日增訂公布），於前開條文增訂前，計畫書業經更新會會員大會討論並議決通過，被告並已辦竣公聽會及公開展覽相關事宜。本案同意比例未達第25條之1有關更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過五分之四同意之高門檻(依據921震災重建暫行條例第17條規定，同意比例達二分之一以上即可)，且本更新案實施者非依據都市更新條例第25條之1規定，以協議方式辦理都市更新事業，自無原告所稱適用都市更新條例第25條之1之情形，原告主張更新會應依都市更新條例第25條之1規定，檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請被告徵收後，再讓售予更新會，尚有誤會。
七、按「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3家以上鑑價機構查估後評定之。」、「前2條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」都市更新權利變換實施辦法第6條、第8條定有明文。更新會前以90年5月7日90東安都更重建字第0021號函檢送都市更新事業計畫及權利變換計畫，提請審議，后經90年10月11日審議委員會審議修正通過，更新會乃依審查意見修正計畫書，並以90年12月31日(90)東安更新重建字第0037號函請被告辦理計畫公告實施事宜。又依據都市更新條例第19條第3項及第29條第1項規定，都市更新事業計畫及權利變換計畫經都市更新審議委員會審議修正者，免再公開展覽。爰此，本更新案之都市更新事業計畫，經更新會依據審議委員意見修正計畫內容後，被告即以91年3月14日府建城字第00000000000號公告發布實施；而權利變換計畫部分，依據內政部營建署91年1月25日營署都字第0000000000號函示意旨，被告於辦理權利變換計畫審核之同時，宜妥予協助更新會向受理機關或單位辦理相關補助之申請，並俟更新會籌得補償經費後，再適時核定權利變換計畫，以免影響權利變換效力。本更新案之權利變換計畫，自90年10月11日第2屆第6次都市更新審議委員會審議後，期間因停車場興闢工程經費、重建區段土地改良物拆遷補償費(含拆除工程費及安置費用)等相關經費准予補助等因素，致使部分財務計畫相關內容必須配合修正。茲為確保財務計畫可行且符合實際，並為確保計畫審議程序之周延性，被告乃依據上開會議決議內容，於92年3月6日將更新會依前開決議內容修正權利變換計畫之情形，再提請第4屆第1次都市更新審議委員會討論，案經決議修正通過，並經被告以92年5月26日府建城字第00000000000號公告發布實施。查本更新案權利變換計畫之「評價基準日」，更新會原定為90年1月1日，后考量原評價基準日至90年12月31日送請被告核定時，已逾11個月，更新會乃依據審查意見及內政部90年9月27日台內營字第0000000號函示意旨，並為保障更新單元內所有權人權益等因素，遂以90年11月7日89東安都更字第0031號函請3家鑑價公司將「評價基準日」調整為90年10月15日，並於計畫書內予以載明調整原因。是以，更新會將本更新案權利變換之評價基準日定為90年10月15日，尚在90年12月31日權利變換計畫報核日前6個月內，並無不合。
八、都市更新條例第16條規定：「直轄市、縣（市）政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助技術性之諮商。都市更新審議委員會組織準則，由中央主管機關定之。」從上開文義觀之，直轄市、縣（市）政府為調處因審議都市更新事業計畫、權利變換計畫所產生之爭議時，固應設都市更新審議委員會公開辦理之；惟同條例第32條復規定：「權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣（市）主管機關調處之。」則就土地所有權人對其權利價值有異議時，僅規定由直轄市、縣（市）主管機關調處即可，其間確實存有顯著之歧異，值得進一步深究。依上開二條文規定之體例而言，前者係規定在第3章「都市更新事業之實施」，規範範圍較為籠統廣泛，涵蓋整個更新事業計畫及權利變換計畫，而後者則規定於第4章「權利變換」，僅侷限在因權利價值產生爭議部分，後者應為前者所包攝，因此後者可認為係前者之特別規定，就本件原告等所爭執之鑑價結果屬權利變換之章節而言，依特別規定優於普通規定之法理，自應適用後者之規定較符法律意旨，亦即無須經都市更新審議委員會公開辦理之，而應由直轄市、縣（市）主管機關辦理之。本件經被告都市更新審議委員會調解不成立後，再由被告機關調處，作成調處不成立之結論，亦即維持都市更新會研擬，並經被告核定公告實施之權利變換計畫內之權利變換前之「原評定價值」，並未另外創設或變更不參與分配者之補償金額。又土地所有權人對權利價值補償金有異議，依都市更新條例第32條規定，循調解、調處、訴願、行政訴訟程序予以救濟，行政救濟結果如與原評定價值有差異部分，則由當事人以現金相互找補，且於行政救濟程序中亦不停止都市更新計畫之進行，是亦無裁定命更新會猜參加訴訟之必要。
九、綜上所述，本件被告所為之核定處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。至兩造其餘與權利價值爭議無關部分之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月23日
第二庭審判長 法官胡國棟
法官許金釵
法官林秋華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年11月1日
書記官蔡宗融