台灣規劃教育之優勢環境可分別從規劃思潮與背景、法令制度與政策環境等方面來探討。
一、規劃思潮與背景
欲瞭解台灣的規劃思潮發展與規劃環境演變之情形,可分別從戰前(民國34年以前)、戰後至60年代、60年代至90年代、90年代至今等四個階段來觀察。
(一)戰前(民國34年以前)
台灣的都市計畫事務,在二次大戰前皆由日本的技術人員擔任,這些規劃者雖接受日本的都市計畫教育,但西方城市的形式與規劃理念,也間接的透過這些規劃者而影響台灣的都市規劃,而台灣許多都市的發展脈絡也在此時期奠下基礎並略見雛形。
(二)戰後至60年代
戰後由於日本的技術人員被遣送回國,台灣的都市計畫人才頓顯空虛。此後的二十年間,不得不以建築、土木以及地政等專業背景人員充任各種層次的規劃與執行實務(王鴻楷,民83)。換言之,台灣在戰前缺乏本土都市計畫人才,戰後大部份皆以非都市計畫專業背景人員擔任規劃工作。
此時期在政治上屬威權體制,經濟上由於美援的協助以及戰後接收日本殖民政府產業設施的基礎,原先因戰亂而凋敝的經濟已有了起色,而以國內市場為著眼點的「進口替代」為本階段的主要特色。此時期之都市化步調尚非快速,由非都市計畫背景人員從事規劃工作,雖可勉強應付作業的要求,但其規劃品質不免受到影響,另一方面,這些以土木工程技術為教育背景的規劃人員,著重的是實質面的問題解決,以「解決實質環境問題」為導向的規劃工作為其重點,而忽略了非實質面的社會、經濟與政治等結構性問題。
(三)60年代至90年代
經濟上快速成長,從「進口替代」時期逐漸改採以外貿為主導的「出口導向」時期。隨著經濟的成長與城鄉移民的陸續增加,台灣的都市化現象日深,伴隨而來的都市問題也日益嚴重。國人對此缺乏應付的經驗,乃洽請聯合國派遣都市專家顧問團來台協助,我國為配合該團工作,於行政院經濟合作委員會下成立都市建設及住宅計畫小組。
60年代初期在聯合國顧問孟森夫婦的指導下,引進西方先進資本主義社會的「經濟發展與空間計畫」規劃思潮,與當時國家高度經濟發展與建設成長需求相契合,帶動都會區域計畫之思潮與發展。七0年代為了配合經濟發展,台灣地區乃加速推動都市及區域計畫,歐美環境都市規劃運動及計量分析方法的蓬勃發展,大大影響了台灣地區都市規劃策略及都教育發展的方向(張景森&何芳子,民86)。八0年代影響台灣地區都市規劃策略及都市計畫教育發展方向的有:都市發展資訊系統,新馬克斯理論與社會分析、公私合營規劃運動、都市成長管理、受益者付費與開發許可制度等思潮。
(四)90年代至今
解嚴後民主聲浪持續高漲,民眾參與、社區組織及環保意識等逐漸受重視,而社區總體營造、都市永續發展、都市行銷、環境經營、都市防災等觀念亦逐漸應用到規劃實務中。
此外,海峽兩岸互動程度比以往提高許多,台商前往投資的人數與金額亦逐年增加,在全球化的趨勢下,台灣經濟不僅在亞洲佔有舉足輕重的地位,在全球的金融市場中亦佔有一席之地。在鼓勵台商前往海外投資之餘,也應提供適當的環境與誘因,以吸引國外企業投資並使國內廠商根留台灣,為達此目的,規劃良好的投資環境並提供具有專業知識與能力的土地規劃與開發人員,以協助解決土地規劃與開發事宜,是不容忽視的。然而,台灣目前雖已建立都市計畫技師的制度,但因相關法令未配合規劃環境變遷作修正,故其工作範疇並不明確,也未真正發揮應有之功能。
由社會環境變遷對規劃之影響,可知台灣地區早期的都市計畫工作,強調實質環境的規劃與實質問題的解決,是一種以「問題導向」為主的規劃工作,屬於「為民規劃」的規劃形式。自60年代以來,政府以發展經濟導向為主的政策,使都市規劃專業呈現「在經濟發展過程中協助資本累積」的角色。近年來,隨著都市化日趨明顯與都市問題日益浮現的情況,都市問題的解決與都市計畫工作及人才的培育也逐漸受到重視。此外,在政治民主化與社會多元化的影響下,規劃者也涉入政治決策過程,其溝通、談判與協商的角色也日益受到重視,規劃工作也轉向為「與民規劃」的形式。
二、法令制度與政策環境
探討法令制度與政策環境的演變,可作為都市計畫教育課程修正調整之參考,分述如下:
(一)計畫體系的確立
1.都市計畫概念的引進:民國49年修訂公佈之都市計畫法,將30年代以後的歐美城市規劃概念納入,如區域計畫、獎勵私人投資公共設施及舉辦公開展覽、私人團體得提出意見之民眾參與方式等。
2政策指引方針的建立:民國68年行政院核定台灣地區綜合開發計畫後,給予台灣地區區域與都市的發展有一長期性的政策指引及努力的方針。
3.民國84年舉辦國土綜合開發研討會,決定將計畫體系由三級改為兩級,並採用開發許可制。
(二)民眾參與之計畫導向
1.民國40年代以前,規劃過程被批評為一黑箱作業,民眾對計畫只有接受與被告知的權力。
2.到了50年代,經都市計畫法的規範後,都市計畫在擬定呈報後,民眾可以在公告展覽的三十天內,提出書面意見,作為核定該都市計畫的參考。
3.民國60年代以後民眾參與的方式已獲改善,亦即在都市計畫草案完成後,辦理公開展覽及說明會,民眾可提出意見,作為審議都市計畫之參考。
(三)發展管制的演進
1.40年代以前,都市計畫土地使用特別強調「防空避難」的重要性,土地使用分區的觀念甚為薄弱。
2.50年代,許多都市計畫承襲日據時代,在土地使用管制方面採負面列舉;在密度管制方面,主要仍以建蔽率與建築物高度兩項規範為主。
3.60年代,為促進都市土地的有效利用,在密度的管制方面,更進一步規定建築容積率、基地面積及後院、側院的深度與寬度等;在土地使用管制方面開始改以正面列舉方式,管制方式又較過去規定更加嚴格。
4.民國84年訂頒農地釋出方案,以總量管制方式釋出農地,採用開發許可制。
5.民國85年在都市計畫通盤檢討訂定有關都市設計與都市防災計畫之規定。此外,並在北、中、南、東四個區域計畫第一次通盤檢討案中,引進成長管理觀念。
(四)都市更新
1.民國60年代後開始辦理都市更新,因採重點式更新,多屬局部性或應急措施,由於推動阻力大且政府欠缺財源,加上缺乏長期性都市更新計畫,以致無法徹底發揮都市更新的功能。
2.歷經60年代、70年代的發展,都市更新工作仍因長久欠缺完整法令規範,加上主管機關與業務執行方面的定位不明確,使得更新工作之推動仍倍感困難。
3.新修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法規定「舊市區更新地區」等,必須辦理都市設計,納入細部計畫。
(五)環境影響評估
90年代在加速公共財民營化政策下,鼓勵民間投資興辦公共建設及資訊化與國際化發展政策下,積極規劃特定專用區計畫及建設,於民國83年訂頒「環境影響評估法」,正式推動環境影響評估之開發許可制。就環境保護觀點,管制並禁止對環境有不良影響之開發行為,扭轉產業發展經濟掛帥之都市規劃及發展方向。
三、優勢環境對都市計畫教育之影響
陳博雅(民86)認為下述之台灣地區優勢大環境的變化,將對台灣都市計畫教育產生相當程度的衝擊。
(一)時代潮流之優勢大環境
1.高齡化:隨著國民所得的提高,醫療衛生的進步及生活水準的提昇,台灣人口結構已步入高齡化。
2.休閒化:追求休閒化的居住環境,觀光休閒遊憩的需求與發展將更成為社會的主流之一。
3.永續化:生態國家、生態城市及生態社區為今後從事都市計畫所面對的新觀念。
4.資訊化:空間資訊化與地理資訊系統勢必改變都市空間規劃之觀念。
(二)政府重要政策之優勢大環境
新的國土綜合開發計畫與營建政策白皮書中所列舉的總目標,將會對規劃專業與規劃教育產生影響。前者擬建立發展許可制、地方自治及規劃權授予民間等作法,而後者之總目標如下:
1.建立有公平效率之營建管理與永續發展經營制度。
2.創造高品質之生產與生活環境。
3.落實國土生態保育及永續利用。
4.追求區域及城鄉均衡發展。
5.建設具地方特色之現代化都市。
綜觀上述規劃優勢環境變遷對都市計畫教育之影響,可以歸納為下列幾點:
1.計畫體系的建立與規劃思潮的演變,影響所及為規劃者角色之扮演與人才之培育工作受到挑戰與反省。
2.規劃優勢環境之發展與法令政策制度的相繼建立,促使規劃教育中的實習課程,大部份均以當前社會發展中的課題為討論的重點。
3.新制度的建立與新觀念的引進,使得規劃教育之發展與改革、都市計畫技師制度之建立受到重視。
4.在變動快速的大環境中,規劃者應能敏銳的觀察都市發展課題,與政治、經濟、社會脈動間的衝突問題,應能加以分析、評估,並提出建設性的意見與改善方案。
5.在日趨多元與複雜的規劃環境中,規劃人才的培育與社會環境脈動應是息息相關的,而規劃教育課程應能反應時代趨勢,規劃者則應具備豐富的知識與專業技術。
6.在工業化、都市化與民主化之變遷趨勢中,規劃教育應重視溝通、協調與管理能力之培養。
7.民眾參與、成長管理與永續發展等方面,是今後都市計畫工作必須加強重視的課題,而這些議題的討論也應受到規劃教育學術單位的重視,且應適度的安排到課程中。
8.都市的建設與發展除考量經濟觀點外,也應從人與環境共生的觀點,繼續加強文化保存、環保與生態維護的工作,而規劃教育也應加強環境生態方面的課程。
9.由於大環境的劇烈變化,近年來有關課程方面的改革與檢討受到學術界相當程度的重視,故在不斷變遷的社會潮流下,有關都市計畫教育定位與課程設計方面的檢討,除了應重視社會環境變遷對規劃教育之影響外,也應發揮規劃教育的社會功能,以協助社會解決都市問題。